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Política
Corrupción en España. Percepción, intuición y datos
La falta de estadísticas oficiales revela la ausencia de voluntad política para luchar contra esas prácticas
Carlos Fabra, expresidente de la Diputación de Castellón, abandona la prisión de Aranjuez en aplicación del tercer grado, que ha sido recurrido por la Fiscalía Anticorrupción. Ismael Herrero / EFE
La preocupación por la corrupción se ha disparado, basta prestar atención a los últimos datos del CIS o más sencillamente a los temas de conversación de los ciudadanos en la calle. Sin embargo, la corrupción es un concepto un tanto difuso que suele abarcar desde la fácilmente identificable en forma de “mordidas” hasta la que es mucho más difícil de detectar en forma de colocaciones a dedo de personas que carecen de los méritos para ocupar un puesto determinado. En muchas ocasiones lo que se percibe como corrupción puede no ser ilegal, aunque sí claramente inmoral, como que un miembro del gobierno tenga una empresa offshore.
Por eso es relevante intentar definir y empezar a medir este fenómeno. Se podría partir de la definición que hace la Comisión Europea, que es muy amplia y se refiere a “cualquier abuso de poder para obtener réditos privados”. Sin embargo, este tipo de definiciones incluye todos los matices del fenómeno, lo que no ayuda a acotarlo ni medirlo. ¿Por dónde empezar entonces? En la Fundación ¿Hay Derecho? hemos intentado contestar de manera rigurosa a algunas de las preguntas que surgen espontáneamente al intentar diseñar políticas efectivas de lucha contra la corrupción. ¿Es cierto que la mayor parte de la corrupción política en España se produce en el ámbito local? ¿La corrupción es más común entre los cargos de designación política? ¿En qué sectores abunda más? ¿Hay más corrupción en unas comunidades autónomas que en otras? ¿Y en unos partidos que en otros? Se pueden tener ideas preconcebidas sobre las respuestas, pero la realidad es que, más allá de los titulares de prensa, no existe en España ninguna información agregada que permita responder de forma objetiva a estas preguntas.
No sistémica, política
Existen, eso sí, fuentes de información de tipo teórico y cualitativo, abundantes y de calidad, gracias a académicos del mundo del Derecho y de la Ciencia Política y a informes de organismos y organizaciones internacionales como la Comisión Europea o Transparencia Internacional. Los expertos afirman que en España la corrupción no está generalizada en la Administración, que no es “sistémica”, ya que es raro que los ciudadanos tengan que pagar sobornos para acceder a los servicios públicos como la educación, la sanidad o para evitar sanciones. Consideran que nuestra corrupción es “política” porque está relacionada con la financiación irregular de los partidos políticos, las campañas electorales y la gestión del gasto público en gobiernos locales y autonómicos.
La corrupción preocupa más a la ciudadanía en épocas de crisis económica y de aumento del paro
Compartiendo esta idea es preferible denominar a esta corrupción como “institucional”, porque para que se produzca —especialmente la relacionada con el gasto público— es necesario que los cargos de designación política se “salten” una serie de controles que son parte de un procedimiento administrativo y que normalmente tienen que aplicar empleados públicos, controles que teóricamente deberían evitar que el dinero público fuera a parar indebidamente a manos privadas, ya sean las del partido, las del cargo o la de su “clientela”. Por lo tanto, cuando se produce este tipo de corrupción responde a un mal funcionamiento de la institución y no solo al comportamiento del político de turno.
Podemos aceptar esta hipótesis como punto de partida, pero era preciso conseguir información cuantitativa. Si la corrupción se produce —como sostiene la doctrina— en la gestión del gasto público, muy en particular en el autonómico y en el local, se trataba de encontrar los datos que avalaran esta afirmación. Pues bien, cuál fue nuestra sorpresa al no encontrar ninguno. No existe en España en este momento ninguna fuente de información que permita caracterizar o cuantificar de forma rigurosa la corrupción política o institucional. Esta falta de datos revela, a nuestro juicio, una clara ausencia de voluntad política para luchar de forma eficaz y decidida contra la corrupción. Existen ejemplos de que cuando se quiere medir y analizar en profundidad un fenómeno preocupante estos datos sí existen, como ocurre, por ejemplo, con los delitos de violencia de género. Pese al escándalo cotidiano, en España se habla de corrupción casi por intuición o, más rigurosamente, por percepción, que es lo único que se puede medir, y de hecho se mide por el CIS, la Comisión Europea u organizaciones como Transparencia Internacional.
No hay delito de corrupción
La falta de datos objetivos permite que nuestros políticos nieguen la extensión y profundidad del fenómeno y puedan hablar de “manzanas podridas” sin que nadie esté en condiciones de rebatirles. Por esa razón, desde la Fundación ¿Hay Derecho? decidimos elaborar nuestros propios datos. No fue fácil. Para empezar nos centramos en la corrupción penalmente punible. No existe en nuestro Código penal un “delito de corrupción” sino varios delitos contra las administraciones públicas que recogen algunas de las conductas más “populares” entre los corruptos. Analizamos 330 sentencias judiciales dictadas entre los años 2011 y 2014 por delitos tales como malversación, cohecho, prevaricación y tráfico de influencias. Elegimos estos delitos porque demuestran inequívocamente la existencia de corrupción política o institucional (de hecho suelen aparecer unidos o relacionados).
Esta muestra supone en torno a un 40% de las sentencias totales dictadas en esos años por estos delitos (aunque no existen datos fiables sobre el número total de sentencias dictadas en España antes del año 2013 por tipo de delito). Se trata de una muestra muy significativa y desde luego estadísticamente más que relevante, pero se limita a la corrupción punible penalmente que es, evidentemente, una parte muy pequeña del gran fenómeno de la corrupción, si bien la más preocupante y la más fácilmente perseguible.
La primera conclusión del estudio, en relación a los datos de percepción ya conocidos, es que la corrupción preocupa a la ciudadanía especialmente en épocas de crisis económica. Si observamos la evolución de los datos del CIS, que recoge la percepción de los ciudadanos en España de forma periódica, y el “Índice de Percepción de la Corrupción” (IPC) elaborado por Transparencia Internacional, que recoge la opinión de expertos y analistas sobre la corrupción del sector público en 177 países, se observa que en ambos casos los niveles más altos de percepción de la corrupción coinciden con las fases más agudas de crisis económica y con los peores datos del paro. Aunque el contexto social y económico influye más en la percepción de los ciudadanos y menos en la de los expertos, que resulta ser más uniforme a lo largo del tiempo.
De los delitos analizados los más comunes son la prevaricación y la malversación, recogidos en siete de cada diez sentencias. La prevaricación consiste en dictar una resolución injusta a sabiendas (como adjudicar un concurso público de forma irregular, por ejemplo) y la malversación en apropiarse de caudales públicos. Por el contrario, el tráfico de influencias es prácticamente anecdótico, en número de sentencias (3%) y aún más en el de condenas (1%). Es razonable pensar que este es un delito mucho más extendido de lo que muestran las sentencias judiciales, pero más difícil de identificar y de probar y probablemente más “tolerado” socialmente.
En los ayuntamientos
En cuanto a las administraciones en donde se producen, la Administración local es en términos generales el principal foco de corrupción punible (recordemos que las cuestiones de urbanismo son, por razones competenciales, patrimonio exclusivo de las administraciones locales). En el nivel autonómico es donde menos condenas se han producido en los últimos años y por los delitos analizados, aunque existe bastante heterogeneidad entre las distintas comunidades. Así, por ejemplo, el 27,7% de las condenas en las sentencias analizadas se produjeron en Andalucía, el 12,4% en Baleares y el 10% en Cataluña.
El 70% de las sentencias son por prevaricación y malversación, solo el 3% por tráfico de influencias
Sin embargo, es importante destacar que casi una de cada tres condenas se produce en el ámbito de la contratación pública (en donde la Administración local y la autonómica están muy igualadas) lo que la convierte en la principal fuente de corrupción, por delante del urbanismo. Regulada por la misma normativa en todos los ámbitos, supone un nada despreciable 20% del PIB. Es también interesante destacar que los denominados “casos puntuales” —que incluyen los supuestos aislados en los que un funcionario o una autoridad pública cometen puntualmente un delito (en beneficio propio o de un tercero) y que suelen consistir en sobornos o desvío de dinero (mal uso de una tarjeta de crédito, quedarse con dinero de la caja, etc.)— son más frecuentes en la Administración General del Estado (entre otras cosas porque afectan a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado o a los administradores de loterías, por ejemplo). Estos vendrían a ser las famosas “manzanas podridas”, en la medida en que este comportamiento no afecta a la institución porque no requiere “manipular” ningún procedimiento administrativo, ni implica a otros agentes como ocurre con los delitos cometidos en la contratación pública. Suele tratarse de delitos de pequeña cuantía y que no producen tanta alarma social.
Probablemente una actualización de los datos en los próximos años mostrará una tendencia aún mayor a identificar casos de corrupción en la prestación de servicios públicos (a través de la contratación pública), tales como los de recogida de basuras y limpieza, servicios sociales y sanitarios, etc.
Saltarse los controles
La corrupción política, por tanto, surge en ámbitos donde existe un procedimiento administrativo (normalmente de contratación) y una serie de controles preventivos, que deben desactivarse para poder cometer el delito. Esto supone bien la complicidad, el desistimiento o simplemente la ausencia de empleados o funcionarios públicos (en ocasiones sustituidos por personas afines), la participación de más de un agente y la comisión de más de un delito. Es frecuente que estos delitos vayan acompañados de otros como la falsedad documental, fraude contra la Administración Pública, negociaciones prohibidas a los funcionarios, delito fiscal y hasta blanqueo de capitales. Estos dos últimos delitos son a menudo los únicos que pueden ser probados (es lo que ocurrió en el caso Fabra) y en otras ocasiones son los que permiten tirar de la manta y detectar la trama que hay detrás. En todo caso son delitos, y esto es lo relevante, que afectan al funcionamiento de la institución donde se producen. Y se dan frecuentemente en instituciones muy politizadas, con controles débiles y con un alto grado de clientelismo político.
Si la Ley de Contratos del Sector Público es la misma, ¿qué es lo que diferencia a los tres niveles de la Administración? La respuesta es obvia: su aplicación y en particular la de los controles que la ley establece. Allí donde los controles son más débiles y los responsables están más sometidos al poder político (del que depende en buena parte no ya su carrera profesional sino hasta su bienestar personal) hay mayor corrupción. Que el clientelismo se haya desarrollado con mayor pujanza en el ámbito local y autonómico no es una casualidad.
Este artículo es fruto de la colaboración entre AHORA y la Fundación ¿Hay Derecho?
El estudio íntegro, del que este artículo es una síntesis, está disponible en
http://bit.ly/1FTelRg