19/11/2019
Análisis

Europa y el reto de gravar a las multinacionales

Según la Comisión, la UE deja de ingresar al año un billón de euros como consecuencia de la evasión y la elusión fiscales

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Europa y el reto de gravar a las multinacionales
Francia considera que Google debe 1.600 millones de euros en impuestos. Un individuo fotografía la sede de Google en París. MATTHIEU ALEXANDRE / AFP / Getty
La revelación de los papeles de Panamá y el juicio abierto a los filtradores de LuxLeaks han vuelto a colocar la cuestión de la utilización de los paraísos fiscales en el primer plano de la actualidad. Ambos casos, precedidos de otros muchos, confirman que no se trata de un fenómeno esporádico sino de carácter sistémico. Aunque sea muy difícil realizar estimaciones precisas, he aquí los datos que nos arrojan algunas organizaciones relevantes. Según la Comisión Europea, la UE deja de ingresar al año un billón de euros como consecuencia de la evasión y la elusión fiscal. La OCDE, por su parte, sitúa las pérdidas económicas globales provocadas por estos conceptos entre el 4% y el 10% de los ingresos provenientes del impuesto de sociedades. Por último, el FMI señala que la inversión empresarial en paraísos fiscales se ha multiplicado casi por cuatro entre los años 2000 y 2014.

En este contexto, las informaciones aparecidas sobre la escasa tributación de ciertas grandes empresas han suscitado especial alarma social. Por citar algunas de ellas, el diario británico Financial Times desvelaba recientemente que Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft, Ebay y Yahoo hicieron perder a Reino Unido 400 millones de euros en 2012. Mayor alcance aún tienen las revelaciones de los papeles del LuxLeaks, donde se prueba que casi 400 multinacionales se beneficiaron de acuerdos preferenciales y secretos con Luxemburgo. Gracias a estos acuerdos o tax rulings, las transnacionales involucradas tributaron de media un 2% (el tipo medio del impuesto de sociedades en la UE es del 22%) por sus beneficios “canalizados” a través del Gran Ducado.

En la mayoría de los casos nos encontramos no ante supuestos de evasión fiscal, que implica la ocultación de un elemento de la renta y es claramente ilegal, sino ante prácticas de elusión fiscal. La elusión, muchas veces situada al límite de la ley, conduce a una reducción drástica de la factura fiscal de una multinacional gracias a la explotación por esta de las incoherencias e interacciones existentes entre los sistemas fiscales nacionales y a la combinación conveniente que realiza de la red de convenios de doble imposición firmados por los distintos países (treaty shopping).

Los orígenes

Una de las cuestiones clave de la fiscalidad internacional es determinar qué jurisdicciones tienen derecho a gravar los beneficios transnacionales generados por una empresa multinacional y en qué proporción pueden hacerlo. Ello dependerá de la parte del beneficio total del grupo transnacional que se asigne a cada una de las entidades que lo integran. Las normas fiscales internacionales y los convenios de doble imposición combinan a estos efectos el principio de residencia, que otorga el derecho a gravar a la jurisdicción donde la empresa tenga su sede principal (matriz o holding), y el principio de la fuente. Este último concede el derecho a gravar al país donde el beneficio se genera, siempre y cuando se demuestre que la compañía tiene allí una presencia económica significativa.

Google, Facebook, Ebay, Amazon, Apple, Yahoo y Microsoft hicieron perder a Reino Unido 400 millones de euros

Pero para que nazca un “establecimiento permanente” en el país de la fuente y se le pueda asignar una parte del beneficio, las normas han exigido tradicionalmente que la multinacional disponga en el país de un soporte físico suficiente (oficinas, instalaciones fijas, personal dependiente). La irrupción de la economía digital, sin embargo, ha cuestionado la validez de este requisito al permitir a ciertas transnacionales (especialmente las grandes tecnológicas) obtener enormes beneficios en muchos países sin apenas necesitar soporte físico. Muchas de ellas han evitado artificialmente tener presencia fiscal en tales países para poder deslocalizar sus beneficios hacia jurisdicciones más favorables en términos fiscales.

Otro ejemplo que ha quedado obsoleto en el contexto de la actual  economía globalizada es el principio de las entidades separadas. En efecto, las filiales que forman parte de una empresa multinacional se conciben jurídicamente como empresas independientes entre sí, a pesar de que en realidad existe una dirección común para todo el grupo. Si a esto añadimos que las normas fiscales de los países muchas veces se diseñan aisladamente, o incluso con la intención de atraer las bases imponibles generadas en otros territorios, se puede entender por qué las oportunidades de elusión fiscal para las transnacionales se han multiplicado en los últimos tiempos.

Formas de elusión fiscal

En ocasiones, las reorganizaciones diseñadas desde la dirección del grupo responden esencialmente a razones de ahorro fiscal. Ubican para ello estratégicamente a la matriz, a las filiales y a los holdings según convenga al tipo de operación intragrupo que se quiera realizar.

La filosofía que inspira las estrategias elusoras es la de desplazar artificialmente los beneficios a las empresas del grupo ubicadas en jurisdicciones fiscalmente favorables, donde quedarán exentos o muy poco gravados, y situar las pérdidas en las filiales ubicadas en países de fiscalidad normal, donde podrán ser deducidas al menos en parte.

Entre las técnicas más habituales, “la manipulación de los precios de transferencia” consiste en que la filial situada en un país de baja fiscalidad cobra un precio sobrevalorado por una transacción con su matriz, intencionalmente emplazada en un país de fiscalidad media o alta. Inversamente, lo que se busca con la “subcapitalización” es sobreendeudar a las filiales del grupo que se encuentran en jurisdicciones de alta fiscalidad con respecto a la matriz, situada en ese caso en un paraíso fiscal.

Iniciativas: Proceso BEPS

Aunque algunos estados, como Reino Unido o Australia, hayan decidido adoptar medidas unilaterales a través de sus nuevos impuestos sobre los beneficios desviados, la dimensión y naturaleza del problema aconseja priorizar un enfoque coordinado entre los países. De ahí que tanto el G20 como la Unión Europea hayan colocado desde hace años la cuestión en lo más alto de su agenda.

El Plan de Acción de Lucha contra la Erosión de Bases Imponibles y Traslado de Beneficios (BEPS, por sus siglas en inglés), capitaneado por la OCDE por mandato del G20, pretende reformar el sistema fiscal internacional. Tras dos años de intensos trabajos, el Plan BEPS concluyó en octubre de 2015. Se compone de 15 acciones que cubren algunas de las áreas donde el riesgo de elusión fiscal corporativa es mayor.

Se trata, tal y como expuso en las páginas de este periódico el secretario general de la OCDE, Ángel Gurría, del primer intento serio de solucionar el problema de la elusión fiscal desde un enfoque global, lo cual en sí mismo es ya un salto cualitativo importante. Sin embargo, la necesidad de alcanzar un consenso de mínimos en los temas más espinosos y la brevedad de los plazos previstos han contribuido a que algunas cuestiones clave hayan quedado a medio resolver o pospuestas para el futuro. Este es el caso de ciertos problemas suscitados por la economía digital, por la valoración de los activos intangibles de carácter singular o, en general, por la concreción de un método eficaz y sencillo de división del beneficio (profit split) entre las distintas entidades del grupo. Ello hace deseable que este primer paso tan importante que se acaba de dar se complete en el futuro con un nuevo proceso BEPS II.

Pero, paralelamente, se abre ahora un periodo de implementación hasta 2020 de los estándares, recomendaciones e informes emanados del proceso BEPS. El riesgo de que dicha implementación se lleve a cabo por los países de manera no homogénea en el tiempo ni en el grado de desarrollo puede suponer importantes costes indirectos para las empresas.

Más transparencia

Las sinergias entre el proceso impulsado por la OCDE y el proceso comunitario en esta materia son evidentes. La Unión Europea debe dar ejemplo y promover que los estados miembros apliquen con celeridad las 15 medidas del proyecto BEPS y que lo hagan además de manera coordinada, es decir, evitando interpretaciones divergentes. Pero la UE es un espacio muy integrado, con un mercado y monedas únicos y con normas comunes de carácter vinculante, lo cual la capacita para ir más allá de las medidas BEPS en diversos campos.

La economía digital permite obtener grandes beneficios en muchos países sin apenas precisar soporte físico

El estallido del escándalo LuxLeaks hizo que el foco de la acción comunitaria se centrase al principio en la transparencia. Los estados miembros tomaron conciencia de que solo si había un intercambio automático de información sobre las prácticas fiscales potencialmente perniciosas de otros países socios (y muy especialmente sobre los antes citados tax rulings acordados secretamente entre estados y multinacionales) podrían sus administraciones fiscales ser capaces de reaccionar para proteger sus bases imponibles. Así, la obligación de intercambio automática y regular de tax rulings transfronterizos se introdujo en la Directiva de Cooperación Administrativa en diciembre de 2015.

Mayor ambición

Pero los requisitos de transparencia deben también afectar al comportamiento de las grandes empresas. En esta línea, la UE acaba de replicar el contenido de la Acción 13 del Plan BEPS a través de una nueva revisión de la Directiva de Cooperación de mayo de 2016, que exige a las transnacionales un reporte financiero país por país (CBCR, por sus siglas en inglés). Concretamente, esta medida supone que ciertas compañías con gran volumen de facturación presenten una serie de datos financieros clave, desglosados por cada territorio en el que operan (y no de forma agregada). Esta exigencia puede hacer aflorar en un territorio la falta de congruencia entre el alto beneficio declarado por la empresa y la mínima actividad y número de trabajadores allí presentes. En este sentido, el CBCR permite llevar a cabo un análisis del riesgo fiscal más preciso.

Sin embargo, la UE debería tomar las exigencias de transparencia de la OCDE como un estándar mínimo y aspirar a una regulación más ambiciosa. Primero, bajando el umbral de las empresas multinacionales obligadas a reportar país por país (ahora situado en unos elevadísimos 750 millones de euros de cifra de negocios neta) y, en segundo lugar, superando la exclusividad de las administraciones fiscales en cuanto a receptoras de la información derivada del CBCR. 

De hecho, la UE ya ha franqueado este límite reconociendo el CBCR público en el sector bancario y podría dar un paso más si aprueba la propuesta de revisión de la Directiva contable presentada en abril por la Comisión, que extendería a todos los sectores la obligación de colgar en las páginas web corporativas los informes de CBCR.

La armonización del impuesto de sociedades, un cambio de paradigma

José Luis Escario
La denominada propuesta de Base Imponible Común Consolidada del Impuesto de Sociedades (BICCIS) representa la solución más completa que se ha barajado en los últimos meses al problema de prácticas fiscales perniciosas dentro de la UE. Es una medida revolucionaria porque se aleja del internacionalmente aceptado principio de las entidades separadas, que se apoya en la ficción de concebir a las empresas que componen un grupo como partes independientes. Por el contrario, la BICCIS considera a las compañías transnacionales que operan en la UE como una sola empresa y calcula la base imponible que estas generan por toda la actividad que realizan en territorio comunitario.

Se trata, pues, de hallar una base común para la UE, cuyo cálculo se hace conforme a un conjunto único de normas definidas a nivel comunitario. Actualmente, las bases se determinan conforme a los códigos fiscales nacionales y ello puede crear importantes distorsiones fruto de los diferentes tratamientos jurídicos que se dan a temas como las deducciones y exenciones aplicables o las reglas de amortización.

Iniciativa para que Amazon pague
impuestos. b. stansall / afp / getty reditos

El otro aspecto clave de la BICCIS es el de la consolidación, en virtud de la cual se agregan y compensan los beneficios y las pérdidas que la multinacional genera en cada Estado miembro. El resultado neto para toda la UE es posteriormente repartido entre los socios conforme a unos parámetros prestablecidos (activos, ventas y empleo), que intentan reflejar fielmente la contribución de cada entidad del grupo a la creación de valor de la transnacional. El elemento de la consolidación es el que suscita más oposición en algunos países de la UE, ya que desactiva gran parte de las operaciones de abuso de precios de transferencia (que representan el 70% de las operaciones de elusión).

Se está barajando la posibilidad de una BICCIS por fases. De hecho, la Directiva antielusión, que presumiblemente se aprobará en el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros de junio, contiene alguno de los elementos de la BICCIS, pero no el de la consolidación. Esta no puede ser más que una solución provisional y es importante que los estados miembros se den un plazo concreto y breve para aprobar una propuesta completa que ataje seriamente el problema de la elusión fiscal en Europa.