24/11/2020
Análisis

El artículo 155 de la Constitución: ¿entre Escila y Caribdis?

Parecería que nos debatimos entre el temor a la suspensión de la autonomía y el temor a abdicar de las vías constitucionales

El artículo 155 de la Constitución: ¿entre Escila y Caribdis?
Artur Mas, miembros de su gobierno y diputados de Junts pel Sí tras aprobarse la declaración de desconexión.Andreu Dalmau / EFE
La declaración independentista del 9 de noviembre comporta un programa de desconexión de Cataluña de España y de su Constitución sin seguir los procedimientos de reforma y sin haber obtenido siquiera el apoyo de la mayoría del pueblo catalán. La gravedad de esa situación pone sobre el tapete la cuestión de las medidas de reacción frente a ella, lo que hace inevitable considerar el artículo 155 de la Constitución que permite al Gobierno, tras requerir al presidente de la comunidad autónoma y con el acuerdo de la mayoría absoluta del Senado, adoptar las disposiciones necesarias para obligar al cumplimiento forzoso de las obligaciones constitucionales de la comunidad autónoma y para la protección de los intereses generales.
 
El artículo no dice mucho, pero lo que dice suele ser entendido como si, entre tales medidas, estuviese necesariamente la suspensión de la autonomía, recordando sin duda lo ocurrido en enero de 1935 durante la Segunda República. Ni dice mucho ni puede ser desarrollado, como algunos parecen pensar, por ley orgánica alguna. Lo que cabe es dar solución a los casos que puedan presentarse, si se dan las circunstancias previstas en dicho artículo y que parecen coincidir con las de la declaración del 9-N.
 
El recuerdo de la suspensión de la autonomía catalana aquel 3 de enero de 1935 —declarada inconstitucional en marzo de 1936 por el Tribunal de Garantías Constitucionales por carecer de cobertura normativa en la Carta Magna— planea hoy en la reflexión sobre las medidas a tomar. Pero ahora lo hace bajo una Constitución que, a diferencia de la republicana, sí prevé un sistema de reacción. Ese recuerdo planea de forma distinta según de quién hablemos. En los constitucionalistas de Cataluña y del resto de España suscita el temor de que una medida como la de 1935 sea contraproducente por crear más agravios de los necesarios. En los independentistas puede que suscite, en cambio, la esperanza de que la eventual suspensión los sacará del atolladero en que se han metido, con la ventaja añadida de poder esgrimir la propia suspensión como un nuevo agravio.
 
No poner en marcha ese artículo 155 puede suponer, por otra parte, una dejación de poderes y potestades que, previstos en la Constitución, han de ser utilizados cuando sea necesario y solo cuando lo sea. Sin duda la prudencia aconseja que solo en defecto o insuficiencia de remedios más ordinarios se acuda a dicho precepto. Parecería que nos debatimos entre el temor a la suspensión de la autonomía y el temor a abdicar del empleo del 155, cualquier cosa que sea lo que lo permita. La declaración del Parlament y sus sucesivos actos aplicativos pretenden abocarnos a enfilar el angosto estrecho entre Escila y Caribdis por la supuesta suspensión de la autonomía o por la renuncia al 155.
 
Cualquiera que sea la decisión que, con toda prudencia, vaya a adoptarse, conviene aclarar de entrada qué supone y qué no el 155 de la Constitución. Para empezar, lo que no supone es, precisamente, la necesaria suspensión formal de la autonomía ni de sus instituciones. Solo forzando la letra de la Constitución podría llegarse a una conclusión diferente. Es preciso aclarar eso para que no pese como una losa en la toma de decisiones sobre su empleo.
 
El 155 atribuye al Estado —al Gobierno de la nación y solo a él— unas potestades y poderes “funcionales”, en cierto modo semejantes a los que la UE tiene atribuidos para la integridad y efectividad de sus competencias. Es decir, el Ejecutivo podrá hacer todo lo necesario para garantizar los intereses generales de España si una comunidad autónoma no cumple sus obligaciones constitucionales, porque se le atribuyen poderes con una función o finalidad determinados. La función consiste en evitar y conjurar el grave atentado al interés general de España que se derivaría del deliberado y anunciado incumplimiento de las obligaciones constitucionales y estatutarias por parte de las instituciones autonómicas. Consiste también en adoptar las medidas para proteger el mencionado interés general. Cualquier medida, sea cual sea su contenido, que contribuya a esa función será legítima tanto constitucional como estatutariamente. Las que no se dirijan a tal fin no serán, en cambio, legítimas.
 
Esa atribución funcional de potestades al Gobierno y solo a él abre un amplio abanico de medidas posibles: unas afectarán a la administración y al gobierno de la Generalitat, otras al Parlamento o a las demás instituciones y pueden ir desde las más modestas de gestión y administración hasta las de mayor calado político.
 
Empezando por las primeras y centrándonos en el gobierno y la administración autonómicos, es evidente que ambos quedan sujetos a esa potestad funcional y que se podría aplicar desde a la más simple resolución de un director general dictada en materias que no son de su competencia o que desconocen las normas del Estado hasta a cualquier decreto del gobierno autonómico inspirado o en ejecución de la declaración del 9-N.

Cualquiera de dichas actuaciones se somete, primero, a la orden de derogación y revisión emanada del Gobierno, directamente o a través del delegado del Gobierno y, después, a su pérdida total de eficacia y a la paralización de su ejecución por la propia Administración del Estado. Y esto sin perjuicio de la responsabilidad personal (administrativa, civil y penal, en su caso,) de las autoridades y funcionarios que hayan acordado la actuación o pretendido su ejecución o que hayan desobedecido las órdenes o instrucciones recibidas a ese respecto. Para la ejecución de las medidas el Gobierno “podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las comunidades autónomas”. No presupone así la destitución de dichas autoridades, al contrario, pues da por supuesto que se contará con ellas para que sigan las “instrucciones”, aunque no se descarta que directamente se ejecuten las medidas o se declare su invalidez.
 
Todas esas decisiones gozan del privilegio de ejecutividad de los actos administrativos, sin perjuicio de que la Generalitat las impugne ante los tribunales. No es el Estado el que tendría que impugnar las normas y actos de la Generalitat, sino que sería esta la que tiene que impugnar las medidas adoptadas por el Gobierno de la nación que dejan sin efecto las normas y decisiones de aquella. La Generalitat no quedaría, en principio, desposeída de sus poderes, pero se encontraría en la obligación de seguir en lo sucesivo las “instrucciones” del Gobierno español, que no podría desobedecer. El gobierno y la administración autonómicos podrían acabar intervenidos parcial o totalmente. Pero nada de eso tendría que producirse necesariamente de una sola vez, aunque nada impide que así fuera.  Se trata más bien de un proceso cuya intensidad dependerá de las circunstancias.
 
Hasta ahora se han descrito medidas que pueden empezar revistiendo un carácter aparentemente modesto —se mueven en el plano de la gestión, aunque no merezcan este calificativo los reglamentos—, pero que pueden llegar hasta la total intervención del aparato administrativo y de gobierno. Todo ello sin necesidad siquiera, como ya se ha dicho, de suspender el gobierno autonómico o destituir a sus autoridades. En su aparente modestia tales medidas y su ejecución enervarían al ejecutivo autonómico. Podrían no quitársele al gobierno de Cataluña formalmente sus competencias, ni siquiera su ejercicio, en una primera instancia, pero las normas y actos por él producidos en contra del orden legal y constitucional quedarían automáticamente sin efecto en cuanto recibiesen la orden de derogarlas o anularlas, si no son anuladas directamente o derogadas en su caso por las medidas adoptadas por el Gobierno.
 
Se produce así, con el amparo de la Carta Magna, un trastocamiento en el ejercicio de las competencias del gobierno catalán provocado por su voluntad de no respetar el orden constitucional y estatutario. La consecuencia de ese cambio se manifestaría también en que no sería ya el Gobierno de la nación quien tuviera que acudir a los tribunales, ni siquiera al Tribunal Constitucional, para paralizar las actuaciones independentistas del gobierno autonómico; sería este último quien tendría que recurrir a los tribunales para impugnar las decisiones del Gobierno español, inmediatamente ejecutivas, si considerara que el fin de tales actuaciones va más allá de la preservación del interés general de España. La consecuencia es también que el desconocimiento o incumplimiento de las medidas determinaría la inmediata responsabilidad personal, en todos los órdenes, de los responsables.
Hasta aquí se han descrito los mecanismos más leves que podrían ponerse en marcha con el 155, pero no los más graves. Estos últimos podrían afectar a la suspensión del ejercicio de competencias o su ejercicio por otras autoridades designadas por el Estado o los ceses o destituciones de autoridades. No es preciso describir otras medidas más graves, pues con las señaladas se comprueba cómo hay un abanico de ellas que podrían ir subiendo en intensidad e importancia. En definitiva, se podrían dosificar las elegidas según las circunstancias de cada momento.
 
La declaración del 9-N, al hacer pública la voluntad de romper con el orden constitucional y estatutario, daría pie al uso del artículo 155 a poco que se concrete en las primeras medidas de puesta en práctica. El 155 permite así alterar- —pero alterar constitucionalmente— el ejercicio del orden normal constitucional y estatutario, que habría sido ignorado —de forma inconstitucional, antiestatutaria y deliberada— por las instituciones dominadas formalmente por grupos soberanistas.
 
No hace falta indicar los ámbitos a los que pueden afectar las medidas del Gobierno de la nación: podrían referirse así a la organización tributaria autonómica, pasando por los servicios de la hacienda autonómica, las fuerzas de seguridad propias o el Diario Oficial de la Generalitat. La desobediencia a esas medidas e “instrucciones” conllevaría las consecuencias de orden penal, administrativo y civil que pueden suponerse. Determinaría además el vaciamiento práctico de las instituciones en cuanto atenten contra los intereses generales de España.
 
Las medidas pueden afectar también al resto de las instituciones de Cataluña, Parlamento incluido, desde el momento en que estas se salgan del orden constitucional, puesto que todas sus decisiones, leyes y acuerdos dejarán de tener eficacia tan pronto como el Gobierno español lleve su anulación incluso al Diario Oficial de la Generalitat si lo considera necesario para general conocimiento de que los decretos y órdenes afectados han quedado sin efecto.
 
La prudencia aconseja no acudir de inmediato al 155, pero no puede ignorarse que la evolución del proceso que anuncia la declaración del 9-N puede hacerlo inevitable.
 
Por otra parte, no puede olvidarse la presión excesiva que el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional (TC) pueden acabar soportando si fueran el único remedio frente a las crecientes vías de hecho independentistas. El TC no debería transformarse, como pretende la Ley Orgánica 15/2015, en el abanderado de la lucha contra todas y cada una de las medidas de las instituciones de Cataluña, pues podría acabar siendo percibido como lo que no es ni debe ser. Su papel debía ceñirse a pronunciamientos sobre la inconstitucionalidad de determinadas actuaciones significativas, pero no puede estar ocupándose, sin menoscabo de su autoridad, de las miles de infracciones derivadas de la ejecución de un plan sistemático, deliberado y planificado de ruptura del orden constitucional que exige otras medidas y otro protagonista, por más que en algunos supuestos tenga necesariamente que seguir interviniendo.

Lo mismo ocurre con los órganos del Poder Judicial, que también están acostumbrados a lidiar con innumerables conflictos y debates sobre competencias y legalidad. Pero aquí no estamos en esa normalidad habitual en cualquier Estado federal. Lo que se anuncia es un plan de ruptura del orden constitucional y estatutario y en ese escenario no deben ser los órganos judiciales los únicos que hagan frente a las mil y una infracciones que ese plan implica, porque su función quedaría también, en cierto modo, menoscabada. En esas condiciones podría no ser conveniente que el Gobierno, que tiene medios para defender el orden constitucional y estatutario, se limitase a contar con los funcionarios del Ministerio Fiscal y de la Abogacía del Estado para dar cauce judicial a cada uno de los conflictos.
 
Es previsible que, en algún momento y con toda prudencia, el Gobierno asuma la cuestión en su dimensión política. Y la forma de hacerlo parece que podría ser activar el 155. Especialmente si no se trata de suspender la autonomía, y menos de disolverla, sino de defender el Estatuto de Cataluña y la Constitución y de hacerlo dosificando las medidas de todo tipo que permite dicho artículo, empezando por las más modestas y con la ayuda de las instrucciones a todas las autoridades. Pueden ser menos épicas para los separatistas y los separadores, pero no es épica lo que necesitamos. La insoportable levedad de las instrucciones las puede hacer demoledoras.
 
Y todo ello sin merma de garantías, puesto que las instituciones afectadas conservan su derecho a dirigirse al Tribunal Constitucional, ya sea para que declare que no es legítima la apelación al 155, ya sea para que anule las medidas adoptadas a su amparo (si consideran que no se dan los supuestos que las permiten) por las vías que autoriza la Constitución. Que la declaración del 9-N, promovida por grupos independentistas, haya abjurado de la Constitución y del Estatuto no permite en un Estado de derecho que las instituciones estatales dejen de observar esas normas fundamentales con el mayor escrúpulo, también si en el futuro se invocaran por los mismos que las denostaron.