25/4/2024
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En busca de una nueva legitimidad

En un contexto de presupuestos menguantes, austeridad generalizada y crisis recurrentes, se debate la manera en que se aplica la ayuda al desarrollo

Antonio García Maldonado - 04/03/2016 - Número 24
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En busca de una nueva legitimidad
SR. GARCÍA
Que España no es un país de virtudes nórdicas se percibe no solo en el cuidado dispensado a sus ciudadanos. El gasto social en relación al PIB sigue por debajo de la media de la UE. También se deja ver en la menguante atención al cuidado ajeno. Suecia, el país que más gasta en cooperación internacional y ayuda al desarrollo, aporta algo más del 1% de su PIB y España se descuelga de la media comunitaria del 0,42% con un dato revelador: con una aportación del 0,14 % del PIB es el país de la OCDE que más recortó la ayuda al desarrollo en 2014, último año con datos completos de ejecución presupuestaria. Lejos queda el 0,7% que se reclamaba cuando se firmaban segundas hipotecas.

La publicación de La carga del hombre blanco. El fracaso de la ayuda al desarrollo (Debate, 2015), del economista William Easterly, sirve para espolear la discusión en un sector que se ha movido entre las verdades asumidas y los escepticismos ideológicos inamovibles. En estos años, en un contexto de presupuestos menguantes, austeridad generalizada y crisis económicas recurrentes en los países desarrollados, la legitimidad y la pertinencia de la ayuda al desarrollo y la cooperación internacional están cuestionadas. Para Easterly, no tanto por no ser necesarias sino por ser perjudiciales. Y para otros muchos porque, sencillamente, argumentan, España ya no está entre los países ricos y no se lo puede permitir.

El libro de Easterly sirve para espolear la discusión en un sector que se ha movido entre verdades asumidas

Publicado en 2006 (y por tanto en tiempos de bonanza) con evidente intención polemista, el libro del codirector del Instituto de Investigación sobre Desarrollo de la Universidad de Nueva York dispara a quemarropa desde el título, que remite irónicamente a Rudyard Kipling: ayudamos por mala conciencia y no conseguimos más que un magro consuelo para nosotros mismos. “La gente pobre muere no solo debido a la indiferencia mundial ante su pobreza, sino también a causa de la ineficacia de los esfuerzos de quienes sí se preocupan por ella.”  Es por tanto inútil llevar “la carga del Hombre Blanco / con paciencia para sufrir, / para ocultar la amenaza del terror / y poner a prueba el orgullo que se ostenta; / por medio de un discurso abierto y simple, / cien veces purificado, / buscar la ganancia de otros / y trabajar en provecho de otros”. Es lo que Mark Twain ya criticaba en 1901: “Una causa que atraerá a cualquier idiota que permanezca en la penumbra”.

El libro fue criticado por sus tesis y replicado con numerosos artículos, entre ellos por el Nobel de Economía Amartya Sen, referente en la teoría sobre la ayuda al desarrollo y padre del llamado enfoque de las capacidades, que sostiene que las economías deben fomentar las capacidades para convertir los derechos en libertades reales. No obstante, La carga del hombre blanco fue generosamente valorado por su contribución a un debate necesario. La cooperación al desarrollo desde los países desarrollados busca una nueva legitimidad. 

A juzgar por el recorte de la ayuda en un 70% desde 2008, la España de la crisis parece haberse agarrado a la enmienda a la totalidad que promulgaba Easterly en su libro. Hay un hecho llamativo que viene a cuestionar el principal condicionante: hay menos dinero, pero el poco que hay ni siquiera se ejecuta en su totalidad. Según datos de la Agencia Española de Cooperación (AECID), en 2014 se invirtieron 1.426,97 millones de euros, cuando la previsión inicial era de 1.753,17 millones. El economista José Moisés Martín Carretero, director de la consultora  Red2Red —que, entre otras cosas, audita y evalúa resultados de la ayuda de distintos organismos— y gestor del Fondo para la Promoción del Desarrollo (Fonprode) durante el anterior gobierno, denunció públicamente hace escasos días los datos de ejecución de dicho fondo. Hubo más de 300 millones de euros presupuestados y no invertidos en 2015, algo que este economista, en conversación con AHORA, achaca a varios motivos.

“Hay un problema estructural en la AECID porque en los puestos clave solo puede haber funcionarios, gente sin ninguna experiencia fuera, al contrario de lo que ocurre en la agencia pública de ayuda al desarrollo más eficiente del mundo, que es el británico Department for International Developement (DFID) —explica—. Allí hay un grado de eficiencia extremo que es consecuencia de su interés por atraer profesionales de todas partes del mundo y de experiencias diversas. En la AECID, además de presupuesto, se carece de capital humano por culpa de la burocracia, no del talento.” “El desbarajuste de la AECID estos años, desde que dimitió el director [en 2013, el actual embajador en Túnez, Juan López-Dóriga], responde a algo más profundo: el Partido Popular no cree en la cooperación ni en la ayuda internacional, y, en el mejor de los casos, no sabe gestionarla”, añade Martín Carretero.

Solidaridad o reciprocidad

¿Es la reducción del presupuesto para cooperación, por tanto, un asunto tanto ideológico como coyuntural? ¿Es la crisis más una excusa que una causa? “De todo hay”, afirma Cristina Manzano, directora de la revista de asuntos internacionales ESGLOBAL. “La política de ayuda y cooperación internacional es un puntal clave en el posicionamiento exterior de todos los países, también para España, y diría que ese es el origen de la AECID, aunque el empuje inicial fuera genuinamente solidario. Se puede ver como gasto o inversión, o como las dos cosas.”

Se enfrentan aquí dos filosofías políticas que parecen irreconciliables y que grosso modo retratan la forma en que izquierda y derecha interiorizan la cooperación y la ayuda al desarrollo en su corpus ideológico. Por un lado, la que concibe la ayuda al desarrollo como un ejercicio de solidaridad en el que solo se debe atender al beneficio del receptor; y otra más economicista, que exige algún tipo de retorno, bien en cuotas comerciales o en intangibles como influencia política futura o apoyo en organismos internacionales donde los votos de los países beneficiarios son fundamentales para elegir a sus dirigentes. A la primera, la segunda le critica cierta bisoñez e idealismo. A la segunda, los primeros la acusan de desvirtuar la esencia de la solidaridad, universal por definición.

“Es una lucha que la cooperación comenzó a perder ya en los tiempos de Leire Pajín [secretaria de Estado de Cooperación entre 2004 y 2008] y Soraya Rodríguez [2008-2011], cuando gobernaba el PSOE —dice Martín Carretero—. El concepto de fondo de ayudar a los demás y a la vez ayudarse a sí mismo pervierte la filosofía básica de la ayuda al desarrollo, pero es una batalla por una autonomía que la cooperación ha perdido frente a los diplomáticos”, apunta. La política de ayuda al desarrollo sería así una inversión en política comercial y exterior y no un granito de arena de un incipiente ministerio de asuntos sociales global. Todo consistiría en aparentar que se está en el mundo por altruismo, pero estarlo en realidad como arma de competencia global.

Pese al consenso en que la ayuda al desarrollo debe partir de un universalismo solidario ajeno a cualquier interés y de que su utilidad, pese a lo que argumente Easterly, es incuestionable, Manzano reclama una redefinición más enfocada a prevenir que a curar o, como explica utilizando la parábola clásica y polémica, “no dar el pescado sino enseñar a pescar. Lo estamos viendo claro con la crisis de los refugiados —apunta—. Quizá lo más solidario y visible parezca habilitar albergues en Europa, pero lo más eficaz a lo mejor es hacerlos en Jordania o en Trípoli y no en Leipzig, aunque la propia idea que tenemos de la cooperación y la solidaridad haga difícil concebir algo así, porque parece que se trata de endosarle un problema a otro, y no tiene por qué ser así”. La cooperación y la ayuda al desarrollo necesitarían el cambio de enfoque que reclaman muchos expertos, aunque quizá no el propugnado por Easterly. Algunos de esos cambios ya parecen estar produciéndose.

“La crisis ha hecho que la cooperación al desarrollo entre en su mayoría de edad”, explica Víctor Lapuente, profesor de Políticas Públicas en la Universidad de Gotemburgo y autor de El retorno de los chamanes (Península, 2015). En su libro, Lapuente hace una distinción de líderes políticos que se asemeja a la que hace Easterly sobre los diseñadores de ayuda al desarrollo. Los “chamanes” de los que habla Lapuente serían los “planificadores” de Easterly, de la misma forma que se asemejan los “buscadores” y las “exploradoras”. Los segundos priman la duda como método intelectual y técnico, y lo concreto y cercano como objetivo. Los primeros (con los grandes artistas y filántropos a la cabeza) prefieren grandes presupuestos y objetivos cuyas metas señalan desde el principio la ambición de los propósitos: Objetivos de Desarrollo del Milenio, Live 8, Un mundo sin pobreza, Plan Marshall contra el hambre.

Lapuente matiza: “Es necesaria la filantropía, pero nunca como sustituta de la acción de los estados desarrollados y los organismos internacionales”, como sugiere Easterly en su libro al afirmar provocadoramente que “el mejor plan es no tener plan”. Argumentar en favor de aplicar la lógica de la oferta y la demanda, del libre mercado del altruismo, a problemas tan acuciantes y globales como el hambre, las guerras o en analfabetismo “es lo que haría un chamán político”, no una exploradora. Lapuente reivindica la gestión autóctona de los recursos cedidos y plantea la gran cuestión moral que debe enfrentar todo proyecto de cooperación y ayuda al desarrollo: ¿cuánta corrupción económica y moral se está dispuesto a tolerar en pos de una mayor eficacia de la ayuda gestionada por los propios receptores? Su apuesta por la gestión interna no implica un rechazo a los grandes planes que desaconseja Easterly, más bien al contrario.   

Martín Carretero añade que “pensar lo contrario solo puede ser producto de la ideología, porque ningún estudio respalda esta tesis”. ¿No son fiables, pues, los datos críticos que resume Easterly en su libro? En este caso, como en tantos otros campos de las ciencias sociales, parece cumplirse la máxima de Borges sobre la desconfianza en la democracia por su abuso de la estadística. “Además de que solo escoge ejemplos interesados a los que cabría oponer otros tantos que dicen lo contrario, Easterly basa su libro en una premisa no tanto falsa como indemostrable, que es esa que correlaciona más ayuda con más miseria —apunta Martín Carretero—, cuando no hay nada más difícil que medir la eficacia de la ayuda de forma contundente”.

Transparencia y resultados

La exigencia de la evaluación de ese impacto ha crecido en las sociedades desarrolladas al calor de la crisis. Con las necesidades internas a pie de calle, se hacía más difícil explicar la ayuda al exterior que los gobiernos ofrecían directamente o que donaban a los organismos internacionales y ONG para que la gestionaran. ¿Cómo España, con un 25% de paro, se gasta más de 1.000 millones de euros anuales en ayudar a países extranjeros? ¿Cómo puede ser la Europa de la austeridad el principal donante del mundo en ayuda al desarrollo mientras los griegos mendigan en sus calles? Y entra aquí de nuevo el signo ideológico de los tiempos. “Que nos formulemos esta pregunta no deja de ser un fracaso moral que evidencia hasta qué punto vivimos una regresión nacionalista —se lamenta Martín Carretero—. La ayuda al desarrollo y la cooperación se basan en el progreso moral que es el universalismo.”

En ocasiones la ayuda al desarrollo se plantea como una inversión en política comercial y exterior

Es un síntoma que Lapuente también ha detectado en Suecia. Según él, no se debe hablar de una “inercia cultural” como de una costumbre “muy arraigada en la élite socialdemócrata, de la que por primera vez en muchos años ha comenzado a distanciarse gran parte de la ciudadanía, como se ve en el auge de los partidos extremistas y xenófobos” en el país escandinavo. “Hay que hacer de la necesidad virtud y cuidar que ese pacto social no se rompa, y la evaluación y la auditoría de la ayuda es ya irreversible.” El giro economicista de la cooperación y la exigencia de transparencia parecen ser los dos puntales sobre los que la ayuda al desarrollo se sostiene y legitima en un mundo rico más chovinista y desconcertado en la globalización tecnológica.

Manzano ve, sin embargo, algo negativo en esta exigencia de auditorías y evaluaciones: “De nuevo, parece difícil oponerse a algo así, pero esto tiene su efecto negativo y es que genera más costes y burocracia en ayudas que muchas veces necesitan de mucha rapidez y flexibilidad para ser eficaces. Por otro lado, en el ámbito de las ONG esto consolida a las más grandes y establecidas porque son las que se pueden permitir estas nuevas ‘trabas’.” Aunque coincide en que, con los países ricos en un estancamiento secular o en el mejor de los casos con magro crecimiento, esta exigencia mercadotécnica parece irreversible.

Ciudadanía escéptica

Manzano reclama a su vez la misma dosis de realismo para la ayuda que se ofrece desde la UE. “Los condicionantes políticos que la Unión Europea exige para ayudar son tan altos y nobles vistos sobre el papel que en la práctica dejan fuera los sitios donde más necesaria es la ayuda y, por tanto, merman nuestra influencia política, justo lo contrario de lo que perseguimos.” ¿Debe dejar de ser, entonces, la democracia o el respeto a los derechos humanos requisito para recibir ayuda? Manzano no lo tiene claro ante las catástrofes cuya solución debe ser el objetivo de la ayuda al desarrollo y la cooperación. Un bombero apaga una casa si hay un fuego, sea honrado su inquilino o un pederasta prófugo.

La competitividad ha entrado también en la cooperación y la ayuda al desarrollo. Prima ahora una visión economicista y geoestratégica. Los grandes ideales quedan atrás y se acepta el gradualismo y la negociación con una realidad sucia que, antes que cambiarla fuera, hay que asimilar dentro.

“El intervencionismo idealista catastrófico de la guerra de Irak hizo mucho daño a cualquier idea que sonase a imposición extranjera y también hizo más prudentes a muchos estrategas”, apunta Manzano. La ayuda al desarrollo y la cooperación han entrado en su edad adulta en una época de bajos salarios, regresión nacionalista y crisis globales mientras la ciudadanía escéptica exige resultados antes de rascarse el bolsillo. O, por utilizar los versos de Kipling que cita William Easterly en La carga del hombre blanco. El fracaso de la ayuda al desarrollo, hay que evitar a los países ricos “llevar toda vuestra esperanza hacia la nada”.

La carga del hombre blanco
La carga del hombre blanco
William Easterly
Traducción de Francisco José Ramos Mena
Debate,
Barcelona, 2015,
464 págs.