18/6/2019
Política

Entre la idoneidad y la libre designación

Radiografía de los altos cuerpos de la Administración. Segundo capítulo: la carrera diplomática

Carlos Larroy - 06/11/2015 - Número 8
  • A
  • a
Entre la idoneidad y la libre designación
Mikel Jaso
Los diplomáticos son un alto cuerpo de funcionarios del Estado especializado en las relaciones internacionales. Su trabajo consiste en lograr y mantener un contacto fluido con el poder político de cada país, la defensa de los españoles en el extranjero, así como labores administrativas como la expedición de visados. Los cónsules ejercen además funciones notariales. La carrera se creó en 1852, lo que la convierte en el cuerpo civil de la Administración más longevo del Estado. Para ingresar hace falta tener un título superior —la mayoría son licenciados en Derecho— y superar una oposición que, de media, tardan en estudiar entre tres y cinco años. El temario incluye 200 temas de Derecho, Economía, Política e Historia. 

La oposición se convoca todos los años y suelen presentarse algo más de 300 personas. El número de plazas ha ido variando a lo largo de este siglo. Hasta 2006 salían unas 30 al año. Pero Miguel Ángel Moratinos decidió convocar 50 anuales entre 2007 y 2009 para alcanzar la cifra de 1.000 diplomáticos y ampliar, a su vez, la red de embajadas y consulados. Sin embargo, la crisis hizo que buena parte de los planes para crear más puestos de trabajo en el extranjero se desecharan, y eso provocó un cuello de botella. Ante la escasez de puestos, los nuevos ingresados tuvieron que esperar más de lo normal para recibir su primer destino en el exterior (algunos incluso hasta agotar el máximo de cuatro años que pueden estar en Madrid). Todo ello, unido a los recortes, causó que por primera vez en décadas no se convocaran plazas en 2011 y 2012. En 2013 se recuperaron y desde entonces salen 15 al año.

Para superar la oposición, los estudiantes recurren sobre todo a preparadores, es decir, a diplomáticos que les facilitan los temas y les asesoran. En la mayoría de los casos se trata de recién ingresados. También existen unas pocas academias especializadas en la enseñanza de idiomas para aprobar las pruebas. Estos centros contratan a diplomáticos que ayudan a los estudiantes a preparar los temas más complejos. “Hay que tomarse la oposición como un trabajo, se recomienda estudiar ocho horas diarias de lunes a sábado. En idiomas, se exige nivel de traducción porque la competencia es muy alta”, apunta John Commissaris, director de una de estas academias (Intercambio Cultural Europeo, que lleva casi 30 años preparando a futuros diplomáticos).

Las pruebas

La oposición consta de cuatro partes. La primera es un test de 100 preguntas sobre el temario. La segunda es de idiomas y se debe saber al menos inglés y una segunda lengua extranjera (a elegir entre francés, alemán, árabe, chino o ruso). Los aspirantes deben traducir textos del español a cada una de las lenguas extranjeras y viceversa, y luego hablar cinco minutos en cada idioma sobre el tema de actualidad que les pida el tribunal. 

Los diplomáticos niegan el favoritismo y aseguran que las oposiciones impiden que se cuele alguien

En la tercera parte se les encarga un ensayo que suele ser de política y economía internacional. Después deben defenderlo en público, y aquí aparece una de las partes más peculiares de esta oposición: tienen que pasar una especie de entrevista de trabajo en la que les preguntan por qué quieren ser diplomáticos. Commissaris señala que el tribunal busca saber si el estudiante es “lo suficientemente maduro” para representar a España. Es decir, que no diga simplemente que quiere ser diplomático porque le gusta viajar. 

La cuarta y última prueba consiste en recitar cuatro de los 200 temas, que tocan por sorteo, aunque es en las dos primeras en las que se hace la mayor criba. Este año, por ejemplo, solo 56 de los 287 aspirantes que se han presentado han pasado a la tercera fase. Que la valoración de algunas partes del examen tenga cierto grado de subjetividad (como la mencionada entrevista de trabajo), así como que la carrera cuente con un buen número de hijos de diplomáticos, ha solido generar dudas sobre la independencia del tribunal. 

No obstante, la quincena de diplomáticos consultados para este reportaje, incluso los más críticos, niegan que existan favoritismos y señalan que la oposición impide que se cuele alguien. Muchos de ellos se ponen como ejemplo porque no tienen padres diplomáticos y lograron ingresar. 

Su sueldo se multiplica en el extranjero por los módulos de calidad de vida y equiparación de poder adquisitivo

El embajador Inocencio Arias añade que ya en su época, hace 45 años, “se colaban muy pocos”. “Alguno había entonces, hay que admitirlo. Hubo una promoción a principios de los años 60 en la que entraron cuatro o cinco hijos de ministros y se comentaba que alguno de ellos quizá no  lo merecía. Eso ha cambiado por completo. Ahora los diplomáticos están en minoría en el tribunal.” 
Este está compuesto por tres miembros de la carrera (uno de ellos es el presidente) y por cuatro personas ajenas: suelen ser profesores universitarios de Historia, Derecho y Economía.

Todo ello no quita para que en el cuerpo haya familias diplomáticas. Un ejemplo son los Arístegui, que han tenido al menos seis miembros en el cuerpo, tres de los cuales están en activo: Gustavo de Arístegui San Román (que fue diputado del PP) es el actual embajador en la India, su primo Juan de Arístegui Laborde es el embajador adjunto ante la Unión Europea  y el hermano de este último, Joaquín de Arístegui Laborde, es cónsul en Pekín. Se pueden encontrar muchos otros casos. El padre de Francisco Javier Elorza Cavengt, que es el actual embajador en Italia, también fue un conocido diplomático: Francisco Javier Elorza y Echániz. Otro ejemplo es el del embajador en Luxemburgo, Carlos María de Lojendio, cuyo padre, Juan Pablo de Lojendio e Irure, fue expulsado de Cuba cuando era embajador en 1960 después de un enfrentamiento con Fidel Castro, que había acusado por televisión a la embajada española de conspirar contra su régimen. 

“La endogamia en la carrera diplomática existe, aunque era mayor antes”, apunta Jorge Dezcallar, que se acaba de jubilar y ha publicado el libro Valió la pena (Península, 2015) tras su paso como director por el CNI y por embajadas como las de Washington y el Vaticano. “Se explica básicamente por dos razones. La primera porque los hijos tienen un buen nivel de idiomas, ya que han pasado mucho tiempo fuera. Algunos incluso lo hablan como los nativos y eso ayuda. Y luego porque han vivido esta profesión y saben si les entusiasma o si les produce un profundo rechazo. Mis hijos no van a ser diplomáticos y me parece estupendo.” Dezcallar tiene dos hermanos pequeños en la carrera: Rafael (cuyo último puesto ha sido el de cónsul en Bogotá) y Alonso (embajador en Mauritania hasta 2013). “Nuestro caso es particular porque no tenemos antecedentes directos y supongo que yo, al ser el hermano mayor, ejercí alguna influencia”.

La escuela y el escalafón

Quienes superan la oposición ingresan en la Escuela Diplomática como funcionarios en prácticas (cobran 1.050 euros brutos al mes), donde hacen un curso selectivo. Si no lo aprueban deben volver a hacer la oposición. Pero nadie recuerda que esto haya ocurrido porque de la oposición salen tantos aprobados como vacantes. Este curso suele prolongarse durante seis meses pero, como apuntan desde la institución, su duración se adapta a las necesidades de Exteriores. Es decir, si hacen falta trabajadores se acelera en la medida de lo posible y se alarga un poco si ocurre lo contrario. Su contenido no está reglado por las convocatorias del ministerio, sino que es la propia escuela la que lo va adaptando.

Los puestos en el exterior se otorgan por decisión discrecional más que por concurso de méritos

Unos 250 especialistas les dan clases de política exterior, cooperación, economía, protocolo... También hacen prácticas en el ministerio. El 60% de la nota es un examen, el 30% una memoria y el 10% un tercer idioma que estudian durante el curso. Con todo ello se hace una media entre la nota de la oposición y la de la escuela, y esa es la calificación final con la que ingresan en el cuerpo.
Hacer la oposición y el curso se prolonga algo más de un año, y es entonces cuando los ya diplomáticos se incorporan a los servicios centrales del ministerio. La carrera está basada en un sistema de escalafón en el que hay ocho categorías: secretarios de tercera clase (la más baja, en la que entran los recién ingresados), de segunda y de primera; consejeros; ministros plenipotenciarios de tercera, de segunda y de primera; y, por último, embajadores. El ascenso se consigue básicamente por antigüedad. En cualquier caso, la categoría tiene una relevancia escasa en cuanto a retribuciones: el sueldo lo marca el puesto real que se ejerce en la Administración. 

Solo el 23% son mujeres

En la actualidad hay 961 diplomáticos, de los que 223 son mujeres (un 23,2%). Este bajo porcentaje ha mejorado en las últimas décadas, tanto por la propia evolución de la sociedad española como por razones legales, ya que, con la excepción de la II República, no se permitió su ingreso hasta 1964. 

Los recién ingresados entran con un nivel 26 y cobran unos 2.000 euros netos al mes. Esta retribución crece con el paso de los años (y los correspondientes trienios) y, si se llega a niveles más altos, se pueden alcanzar unos 3.000 euros netos (50.000 brutos al año). Los diplomáticos consideran que están mal pagados en Madrid en comparación con funcionarios de élite de otros ministerios, al tener un menor complemento específico y una bolsa de productividad más pequeña. Hay que recordar que, por ejemplo, un abogado del Estado ingresa en la Administración con un sueldo de unos 80.000 euros al año. Como ya publicó AHORA, el 40% de los abogados del Estado se pasa al sector privado porque les ofrecen mejores salarios. 

Con la excepción de la II República, no se permitió el ingreso de las mujeres en la diplomacia hasta 1964 

¿Por qué no ocurre esto con los diplomáticos? Según el ministerio, solo 36 de los 931 están en excedencia, de los cuales se calcula que apenas una veintena trabaja en empresas. Diplomáticos consultados apuntan que su preparación se ve quizá como “generalista” o no muy orientada al sector privado, aunque añaden que esta opinión está cambiando porque las empresas que exportan “aprecian saber moverse internacionalmente y tener amplios conocimientos de otros países”. Dos ejemplos son Carlos Bastarreche, que era embajador en Francia hasta que en 2014 fichó como director de Relaciones Institucionales de Airbus, e Íñigo de Palacio, que el mismo año dejó el puesto de embajador en Chile para ser director de Relaciones Internacionales de Indra.
Sin embargo, las retribuciones que los diplomáticos reciben en Madrid suben —y mucho— cuando son destinados al extranjero. Su sueldo se multiplica al aplicarse dos módulos: el de calidad de vida y el de equiparación de poder adquisitivo. Ambos actúan como indemnizaciones que reciben todos aquellos funcionarios que están fuera —como los profesores— y que Hacienda marca de acuerdo con el coste de la vida, la salubridad y la peligrosidad de cada país.

A modo de ejemplo, el embajador en Rusia tiene un sueldo de 67.418 euros brutos al año —contando 15 trienios—, según el Portal de Transparecia. Pero este salario se multiplica por 3,55 por los mencionados módulos, con lo que su retribución real ronda los 239.000 euros brutos. 

Es llamativo que los funcionarios en el exterior solo tributen por el sueldo que recibirían en España y no por las indemnizaciones. Siguiendo el caso de Rusia, el embajador paga el IRPF de los 67.418 euros. El resto, 172.000 euros, está libre de impuestos. Los embajadores viven además en una residencia del Estado, con servicio y chófer.

Otros embajadores cobran mucho menos precisamente porque los países donde están destinados tienen una calidad y un coste de vida similar al español. Un ejemplo podría ser el del embajador en Alemania, cuyo sueldo es de 68.345 euros (contando ocho trienios), que se multiplica por 1,5 (a diferencia de las 3,5 veces que aumenta el salario del embajador en Rusia), siendo finalmente de 102.000 euros. 

Los diplomáticos justifican estos sueldos porque entienden que estar fuera les supone “un alto coste económico y personal”, ya que en muchas ocasiones el cónyuge debe dejar su trabajo —con lo que se pierde el segundo sueldo— y hay que seguir pagando una casa en España. Recuerdan también que la mayoría opta por meter a sus hijos en colegios privados, tanto aquí como en el extranjero, por el nivel de idiomas y para no tener que escolarizarlos en varios sistemas educativos distintos, algo que es especialmente complicado cuando los destinan a países pobres. En cualquier caso, el Estado les aporta el 60% del coste de la educación. 

Más sueldo

Inocencio Arias recuerda que los sueldos en Madrid “no son buenos”. “Normalmente, cuando llevas dos años en España quieres salir al extranjero por vocación y porque tu economía no te llega. En el exterior estamos razonablemente bien pagados, pero no sobrepagados, porque se necesita un dinero para representar a España de forma digna. Se gana más en otros servicios. Al final, cuando nos retiramos nuestros ahorros son bastante reducidos con respecto a un notario o a un inspector de Hacienda.” 

Una opción a la que cada vez están recurriendo más es pasarse a otros ministerios u órganos estatales. Algunos dicen que lo hacen precisamente para obtener retribuciones más cuantiosas, otros porque buscan una experiencia laboral distinta. Los diplomáticos están divididos en este asunto. Si bien algunos entienden que es bueno que obtengan experiencia más allá de Exteriores, tanto para la carrera como para el Estado (los ministerios tienen su propia presencia internacional), otros creen que ciertos puestos no aportan “nada” a la profesión y responden “solo a intereses personales”. 
Hay 103 diplomáticos en otras instituciones, desde la Agencia de Cooperación hasta la Casa del Rey. En esta última, así como en Moncloa y en los ministerios de Defensa e Interior, han fichado tradicionalmente a diplomáticos por su buen nivel de idiomas y sus conocimientos en relaciones internacionales y protocolo. La novedad es que ahora están también en otros ministerios. 

En lo que se refiere a cargos políticos, en la actualidad están, entre otros, José Miguel Corbinos (director general de Recursos Pesqueros), Carlos Abella (director general de Relaciones Internacionales y Extranjería del Ministerio del Interior) o Alejandro Alvargonzález (secretario general de Política de Defensa).

Otros tantos son jefes de gabinete, como Javier Conde y Martínez de Irujo (Ministerio del Interior), Luis Belzuz (Ministerio de Industria) o José Manuel Pascual García (presidencia del Tribunal Constitucional). Jorge Moragas, el jefe de gabinete de Mariano Rajoy, también es diplomático, así como su director de Asuntos Internacionales, Ildefonso Castro, y el de Asuntos Europeos y G-20, Jorge Toledo. 

Los puestos y el bombo

La mayor particularidad de este cuerpo es que todos los puestos en el extranjero —incluso los más bajos— se consiguen por decisión discrecional, lo que según los expertos en Función Pública lo convierte en una rara avis dentro de la Administración española, ya que el Estatuto del Empleado Público indica que el procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo es el concurso de méritos. 

El ministerio publica a principios de año las plazas vacantes y los interesados deben solicitar cinco por orden de preferencia. Aquí empieza un proceso conocido como el bombo: la Junta de la Carrera se reúne para decidir qué funcionario va a cada puesto. La decisión de la junta suele basarse en la antigüedad, pero también entran variables como el conocimiento del idioma y otras más subjetivas como la idoneidad del candidato para el puesto. Su propuesta es enviada al ministro, que tiene derecho a veto —aunque rara vez lo usa— porque la propuesta nunca es vinculante. Aproximadamente la mitad de la junta son altos cargos del ministerio y el resto diplomáticos elegidos por la carrera y que representan a cada escalafón.

Los diplomáticos creen que este sistema, cuyas bases se implantaron en 1977, supuso un enorme avance con respecto a la arbitrariedad que reinó durante la dictadura. Pero el sindicato Sisex-Uso, mayoritario en Exteriores, defiende que el bombo es “fácilmente manipulable” y que debería utilizarse un concurso de méritos, exceptuando a los embajadores al entender que son altos cargos que deben contar con la confianza del gobierno. “Hay funcionarios que por amiguismo, enchufe o supuestas necesidades del servicio son premiados con puestos que están por encima de los que les corresponderían por antigüedad. Y otros que no reciben el que les tocaría porque se les aplica una sanción encubierta mediante el bombo por una presunta falta grave, como una mera discrepancia con el superior inmediato”, critican. 

Sin embargo, la Asociación de Diplomáticos Europeos (ADE) defiende el bombo porque entiende que, “aunque es mejorable”, la junta ya utiliza una especie de concurso para proponer al que creen que es el candidato más idóneo usando básicamente el escalafón. “El problema es que no es un 1, 2, 3. Los que no son nombrados siempre pensarán que no hay imparcialidad. Pero muchas veces no se dan cuenta de que son las cualidades y la preparación las que hacen que sea nombrada una persona y no otra”, afirma el presidente de la ADE, el embajador jubilado Carlos Sánchez de Boado.
La excepción a este sistema es el nombramiento de los embajadores, una decisión en la que no participa la junta —por lo que no hay bombo—, sino que es el subsecretario de Asuntos Exteriores quien, entre los solicitantes, envía al ministro una terna no vinculante.

“Cuando fui subsecretario había unas 100 embajadas y recibí 267 solicitudes. Y, por supuesto, esas 167 personas a las que no les das el puesto piensan que ha sido porque eres amigo del que has nombrado. Hay mucha gente que no acepta que no haya sitio para todos. Esta es una carrera de envidias, como todas aquellas en las que hay un escalafón y una cierta discrecionalidad”, apunta Arias. 

Además, el Consejo de Ministros tiene derecho a nombrar embajador a cualquier persona, aunque esta no sea diplomática, al entenderse que son cargos que deben contar con la confianza del Ejecutivo. Es aquí donde entran los embajadores políticos. 

Los dos más mediáticos en la actualidad son el exministro de Educación, José Ignacio Wert, quien fue nombrado embajador ante la OCDE en París el pasado 1 de agosto, y Federico Trillo, que fue ministro de Defensa durante el gobierno de José María Aznar y es embajador en Londres desde marzo de 2012. Estos nombramientos llaman la atención porque José Manuel García-Margallo llegó al Ministerio de Asuntos Exteriores diciendo que iba a acabar con estas prácticas. Ello se debía a que el PSOE había colocado a más de una decena a dedo.

Cabe mencionar al histórico alcalde de La Coruña, Francisco Vázquez, nombrado embajador en el Vaticano en 2006; a la exministra de Medio Ambiente Cristina Narbona, nombrada embajadora ante la OCDE en 2008, o al exministro de Industria Joan Clos, colocado el mismo año como embajador en Turquía. Los diplomáticos son muy críticos con este tipo de nombramientos y entienden que solo deberían darse en casos muy excepcionales, como por ejemplo si el político es experto en un país. Algo que entienden que no se da en los casos mencionados.