23/8/2019
Economía

Moscovici, De Guindos y el paro estructural

Bruselas cree que la mejora del ciclo económico deja el desempleo español sin resolver

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El puzle del déficit público

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento persigue el saneamiento de las finanzas públicas y la coordinación de las políticas presupuestarias de los estados miembros de la Unión Europea. Para velar por su cumplimiento se han establecido dos niveles de seguimiento: un brazo correctivo para aquellos países cuyo nivel de déficit público supera el 3% del PIB (o su ratio de deuda el 60% del PIB sin que, además, se reduzca de manera satisfactoria), y un brazo preventivo que concierne a todos los países miembros y plantea un objetivo de déficit estructural a medio plazo del 0,5% del PIB. 

Los estados dentro del brazo correctivo están sujetos a un Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE) por el que se comprometen a reducir el déficit de acuerdo a un calendario establecido en función del contexto económico de cada país. La Comisión Europea supervisa los avances en la materia, fija objetivos y establece recomendaciones sobre los presupuestos elaborados por los diferentes gobiernos. En última instancia, está facultada para imponer sanciones económicas a los estados que incumplan sus objetivos, como ya ocurrió con la multa de 19 millones de euros a España el pasado mes de mayo por “negligencia grave”, al no registrar la Comunidad Autónoma de Valencia ciertos gastos sanitarios en su contabilidad pública durante los últimos 20 años. Corresponde a España, por cierto, el dudoso honor de haber sido el primer Estado sancionado por manipular sus cuentas.

España tiene el dudoso honor de ser el primer Estado sancionado por la Comisión por manipular sus cuentas


Es en este contexto que Moscovici viene advirtiendo reiteradamente acerca del riesgo de incumplimiento de los objetivos de déficit público de España, ya que la Comisión estima una desviación de cinco décimas en el déficit previsto para este año (4,7% en lugar de 4,2%) y de 8 décimas el año que viene (3,6% en lugar de 2,8%). Y no solo la Comisión alberga dudas. Es una opinión generalizada, especialmente después de conocerse a finales de octubre que habrán de computarse 1.500 millones de déficit no previsto por diversos contratos de colaboración público-privada en Cataluña y en el Ayuntamiento de Zaragoza de los que el Ministerio de Hacienda no ha tenido conocimiento hasta ahora.

A nadie se le escapa que las intervenciones públicas del comisario de Asuntos Económicos en las últimas semanas pretenden, por una parte, mantener la presión para que España no relaje el esfuerzo de consolidación presupuestaria en la recta final del año y, por otra, lanzar un mensaje político de cara a las próximas elecciones generales. Pero esto no es todo. Existen fundamentos económicos, cuyas consecuencias no conviene subestimar, que explican la diferencia radical entre el diagnóstico de Madrid y el de Bruselas. 

El brazo correctivo

España entró en el brazo correctivo en 2009, al mismo tiempo que Francia, Irlanda y Grecia, con previsión de abandonarlo en 2016. Si España alcanza sus objetivos el próximo año, abandonaría la presión política que supone estar sujetos a la supervisión de la Comisión. Para ello es necesario que nuestro déficit público no supere la barrera del 3% (el objetivo en 2016 es 2,8%) y, además, que nuestra ratio de deuda dé muestras de disminuir a un “ritmo satisfactorio”. 

La letra pequeña del Procedimiento de Déficit Excesivo define “ritmo satisfactorio” como una reducción anual equivalente (en el promedio de los tres últimos años o, en su defecto, de las previsiones elaboradas por la Comisión) a una veinteava parte de la diferencia entre la ratio de deuda observada y el objetivo del 60%. España, con una deuda que ronda el 100% del PIB, está 40 puntos por encima de ese objetivo, por lo que tendría que reducir su deuda a un ritmo de unos 2 puntos al año. 

Por lo tanto, la importancia del cumplimiento de los objetivos de déficit para este año y el que viene va más allá de la mera desviación que prevé la Comisión. Lo que realmente están discutiendo Moscovici y De Guindos es si España reúne las condiciones para salir del brazo correctivo en 2016 (como está previsto) o si, por el contrario, existe el riesgo de que España deba prolongar su calendario dentro del Procedimiento de Déficit Excesivo (como es razonable temer a raíz de las estimaciones de la Comisión). 

El brazo preventivo

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento fija un objetivo de déficit estructural del 0,5% del PIB a medio plazo. Lo que se pretende con esta medida no es encorsetar la política fiscal, como pudiera parecer, sino hacer compatibles las políticas contracíclicas (recesivas en tiempos de bonanza, expansivas en tiempos de crisis) con la sostenibilidad de las cuentas públicas. La idea es que un déficit estructural del 0,5% deja un margen presumiblemente suficiente, hasta el límite del 3% de déficit total, para hacer frente a los vaivenes del ciclo económico sin comprometer la estabilidad de deuda pública en el largo plazo. 

La fecha prevista para que España alcance el objetivo estructural es 2017. Lo peculiar del caso es que el objetivo de medio plazo que establece nuestra Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria es todavía más ambicioso que el propuesto por la Comisión: el 0% en 2020. Nuestros legisladores parecen haber olvidado que, aunque parezca contraintuitivo, el equilibrio presupuestario no es ni condición necesaria ni condición suficiente para estabilizar la ratio de deuda (en realidad, basta con que el crecimiento del PIB nominal sea igual al incremento porcentual del volumen de deuda). 

El Gobierno estima, en la última actualización del Plan de Estabilización 2015 – 2018, que el déficit estructural de España en 2017 mejorará el objetivo europeo en dos décimas, alcanzándose el 0% en 2019, un año antes de la fecha límite establecida en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria. El Plan Presupuestario 2016 es incluso más optimista, pues estima que el objetivo europeo del 0,5% se alcanzará ya el próximo año.

La capacidad de los presupuestos para soportar un impacto negativo ligado al ciclo económico es mínima


Los números de la Comisión, de acuerdo con las previsiones publicadas el 5 de noviembre, son bien diferentes. Sus estimaciones hablan de un déficit estructural del 2,6% el año que viene. Incluso replicando el ejercicio de previsión a partir de las cifras contenidas en el Plan Presupuestario 2016, Moscovici no ve creíble un déficit estructural por debajo del 1,6%. De ello se derivan dos mensajes difíciles de digerir para el Gobierno en vísperas electorales. 

Uno, que la capacidad de nuestras cuentas públicas para soportar un impacto negativo ligado al ciclo económico es mínima, con el consiguiente riesgo de que España vuelva a entrar en el brazo correctivo una vez lo haya abandonado. 

Dos, que buena parte de la reducción reciente del déficit público se ha conseguido gracias al viento favorable del ciclo económico (política monetaria expansiva del Banco Central Europeo, depreciación del euro y precios del petróleo) y no como consecuencia directa de las reformas estructurales del Gobierno. 

Origen de la discrepancia 

A la hora de explicar la diferencia entre el cuadro contable elaborado por la Comisión y el del Gobierno se ha puesto el foco en las llamadas “medidas temporales”. Se trata, principalmente, de la devolución de la paga de diciembre de 2012 a los funcionarios (con cierto margen de discrecionalidad por parte de las comunidades autónomas), el adelanto a julio de 2015 de la rebaja del IRPF prevista para 2016 y la tarifa plana de cotizaciones en contratos indefinidos. No obstante, siendo importantes, estas partidas no explican completamente el fondo de la cuestión. 

Todo apunta a que la discrepancia entre el diagnóstico de Pierre Moscovici y el de Luis De Guindos radica en que no comparten la misma visión acerca del paro estructural en la economía española (nivel de referencia al margen de las fases expansivas o recesivas del ciclo económico). La Comisión estima que nuestra tasa de paro estructural es mayor que la asumida por el Gobierno y, en consecuencia, que nuestro PIB potencial es menor. Puesto que el componente estructural del déficit es inversamente proporcional a la diferencia entre el PIB potencial y el PIB real, un menor PIB potencial deriva en un mayor déficit estructural. O, dicho de otro modo, Moscovici cree que el problema del paro en España no se va a solucionar únicamente con la mejora del ciclo económico. Esto recibe el nombre de histéresis, que designa la persistencia de una tasa de paro elevada incluso cuando las causas que han dado origen a la crisis han remitido. 

El ministro De Guindos lleva razón cuando afirma que los ingresos tributarios del Estado crecen a buen ritmo (4,9% interanual en agosto) al tiempo que el gasto no financiero se reduce (-1,2% interanual). Sin embargo, el agujero estructural en los presupuestos de la Seguridad Social apunta en la dirección señalada por Moscovici. Por una parte, el gasto en pensiones aumenta debido a cuestiones demográficas que poco tienen que ver con el ciclo económico (las transferencias corrientes de la Seguridad Social representaban poco más de 8 puntos del PIB hace 10 años, frente a 12 puntos aproximadamente en la actualidad). Por otra, los ingresos por cotizaciones no responden, como cabría esperar, al incremento de las afiliaciones (1,4% interanual en agosto frente al 6,8% presupuestado para todo el año), algo que resulta difícil desligar del empleo precario, los bajos salarios y las cotizaciones de tarifa plana. 

Así pues, una vez más, las pensiones y el funcionamiento del mercado laboral aparecen en el centro de todas las preocupaciones. Haríamos bien en aprovechar el actual periodo electoral para debatir sobre ambas cuestiones, porque de ello depende no solo el cumplimiento de los objetivos de déficit público, sino sobre todo el modelo de sociedad que queramos construir.