11/8/2020
Política

Balance de legislatura: deterioro institucional. Mayor descrédito en las instituciones

El rodillo parlamentario, la utilización de RTVE, la reforma instrumental del Tribunal Constitucional o la ley mordaza son ejemplos del oportunismo político con el que el PP ha gestionado estos cuatro años

Sandra León - 20/11/2015 - Número 10
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Balance de legislatura: deterioro institucional. Mayor descrédito en las instituciones
Pablo Blázquez / EFE
En noviembre de 2011 Mariano Rajoy ganó las elecciones generales con más del 44% de los votos y una mayoría absoluta en el Congreso que ya quisieran para sí muchos de los grandes partidos europeos, acostumbrados a la batalla parlamentaria en entornos más fragmentados. A la mayoría absoluta de escaños se añadía el amplio poder territorial obtenido en las elecciones autonómicas de ese mismo año. El PP arrancaba la legislatura con un enorme capital político para hacer frente a las tres crisis que lastraban el país a finales de 2011: la crisis económica, la crisis política y la crisis institucional. Tras cuatro años la actuación del PP es decepcionante en todos los frentes.

Los populares apostaron su mandato exclusivamente a la resolución de la crisis económica, una especie de trickle-down a la española, confiando en que el bienestar asociado al fin de la recesión acabara calando en el resto de esferas, diluyendo la insatisfacción ciudadana en la buenaventura de los datos macroeconómicos. Sin embargo, la recesión remonta en las cifras macroeconómicas, pero lo hace al precio de situar a España a la cabeza de Europa en niveles de desigualdad y sin que la precarización del mercado laboral haya conseguido reducir significativamente el desempleo. Parece que al PP las próximas elecciones generales le llegan demasiado pronto para convencer del milagro económico a una población más pobre y desigual. Y llegan demasiado tarde para evitar que la desafección política encuentre su vía en nuevas formaciones que, en el caso de Ciudadanos, le roban votos y le relegan del centro ideológico.

La segunda crisis con la que arrancó esta legislatura es la de representación política que eclosionó con el movimiento 15-M. Una de las principales críticas a este movimiento fue su incapacidad para trasladar sus demandas al plano político. Sin embargo, la evolución de los acontecimientos ha mostrado que el salto a la arena política era solo cuestión de tiempo. La primera pista sobre la existencia de un vacío en la oferta del sistema de partidos la dio el aumento de abstencionistas e indecisos durante la primera mitad de la legislatura. El pico se produjo en 2013, cuando más del 50% de los encuestados del CIS no escogía a ningún partido en la pregunta de intención de voto. A diferencia del perfil del abstencionista tradicional, caracterizado por menores niveles de formación y menor interés por la política, se trataba de gente con mayor formación que la media, con un elevado interés por la política y preocupados, en mayor medida que el resto, por la corrupción y el fraude. Aunque estos votantes serían después atraídos hacia las nuevas formaciones políticas, a principios de 2014 el descontento ciudadano parecía enquistado y sin aparente solución, pues la valoración de la situación política seguía siendo pésima mientras las expectativas sobre la situación económica comenzaban a despegar. 

Las nuevas formaciones

Sin embargo, desde principios de 2015 se ha venido registrando una ligera mejoría en la valoración de la situación política por parte de la opinión pública, y ello ha coincidido temporalmente con la consolidación de las nuevas formaciones en el mapa de competición electoral nacional. Las elecciones autonómicas del pasado mes de mayo también han contribuido a esta evolución, pues sus resultados confirmaron que el cambio en el sistema de partidos, que hasta ese momento solo figuraba en las predicciones de los sondeos, se había hecho realidad. Esto ha podido

Entre las entidades peor valoradas hay órganos de los tres poderes: ejecutivo, legislativo y judicial

alimentar la esperanza de quienes confían en que ese cambio se traslade al mapa de representación en el Congreso tras las elecciones generales. El aumento del optimismo también podría ser un mero reflejo, algo retardado, de la mejora de las expectativas económicas. No obstante, eso solo puede ser una parte de la explicación. Los datos indican que el optimismo político aumenta de manera selectiva (solo en ciertos grupos sociales) y no necesariamente en los grupos donde más ha mejorado la valoración económica. En todo caso, grandes expectativas pueden desembocar en grandes desilusiones. Por eso no hay que descartar que la esperanza que suscitan Podemos y Ciudadanos se torne en insatisfacción ante la incapacidad de los nuevos partidos de alumbrar los cambios que demandan quienes hoy les dan su apoyo.

La tercera crisis, la institucional, ha tenido una evolución algo distinta. A diferencia de la desafección política, que parece darse un respiro con la llegada de los nuevos partidos, en el balance sobre el estado de nuestras instituciones hay menos lugar para el optimismo. La crítica al PP en este caso no se concreta en su falta de actuación, sino más bien en todo lo contrario: en haber contribuido al deterioro institucional con el rodillo parlamentario que le permitía su mayoría absoluta. Según los últimos datos disponibles (encuesta del CIS de abril de 2015), la confianza de los ciudadanos en las instituciones y organizaciones sociales solo supera el aprobado en tres casos: la Guardia Civil, la Policía y las Fuerzas Armadas. Las instituciones que generan mayor desconfianza son los partidos políticos, los sindicatos, el Gobierno y el Parlamento. Resulta significativo que entre las instituciones peor valoradas se encuentren órganos de los tres poderes: el ejecutivo (Gobierno nacional y autonómicos), el legislativo (Parlamento nacional y autonómicos) y el judicial (Tribunal Constitucional y Consejo General del Poder Judicial). Estos ya eran mal valorados antes del inicio de la presente legislatura, pero en todos los casos la valoración ha seguido cayendo y, aunque se detecta alguna leve mejoría durante 2015, en ningún caso el nivel medio de confianza de este último año supera al que existía antes de la llegada del PP al poder.

Controlar el abuso de poder

El deterioro de las instituciones en España no es irrelevante porque son el sustrato en el que operan los actores políticos, el conjunto de reglas de juego de las que se dotan para hacer posible que unos individuos puedan gobernar sobre el resto. Como decía Madison, los políticos no son ángeles y, por lo tanto, lo primero que hay que asegurar es que cuando gobiernen lo hagan controlando las tentaciones de abuso de poder. Para eso no solo basta con el rendimiento de cuentas ante los ciudadanos y el veredicto de las urnas. Se necesitan también contrapesos institucionales, órganos con intereses dispares que obliguen a la negociación y al consenso ante cualquier decisión política, especialmente si se toman medidas que cambian el funcionamiento de las reglas de juego.

En España esos contrapesos institucionales son mínimos (un ejemplo es el nulo papel del Senado) y su ausencia se hace más notable cuando el partido que gobierna lo hace con mayoría absoluta, como ha sido el caso del PP durante la última legislatura. Nuestro sistema parlamentario permite una actuación legislativa rápida y eficaz de un ejecutivo que cuente con más del 50% de los escaños del Congreso. No obstante, la capacidad de respuesta de la oposición ante una utilización oportunista de ese amplio poder político es mínima. Cuando las instituciones son débiles y maleables por el partido político de turno, quedan al albur del talante de quienes las gobiernan. Es esta la diferencia esencial entre las democracias más consolidadas y los países con estructuras institucionales débiles: en los primeros la continuidad y reputación de las instituciones sobreviven al cortoplacismo de sus gobernantes, mientras que en los segundos las instituciones acaban reflejando la mejor o peor calidad de los políticos que las habitan.

La legislatura que concluye en estas semanas nos acerca más al ejemplo del segundo tipo de países. La manera en la que el Partido Popular ha concebido la relación del poder político y la

La corrupción y el fraude se han convertido en uno de los problemas más graves del país 

Administración pública (las filtraciones del Ministerio de Hacienda son muy ilustrativas al respecto), su modelo de relación con los medios públicos de comunicación (reforma de RTVE), la absoluta falta de interés en hacer del Congreso una cámara de debate (y no un rodillo mayoritario del Ejecutivo) en reformas de calado, como la aprobada para el Tribunal Constitucional, o en áreas especialmente sensibles para la convivencia (como la Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana, conocida como ley mordaza) o la despreocupación por encontrar un consenso en torno a la reforma de las reglas de juego (propuestas de reforma de la ley electoral municipal); todos ellos son ejemplos del oportunismo político y el desprecio a la oposición que han predominado en esta versión de parlamentarismo con el que el PP cierra la legislatura.

¿Es posible revertir esta situación? Sí, pero hoy es un poco más difícil que al principio de la legislatura. Es fácil destruir la reputación de las instituciones, pero recuperarlas forma parte de un proceso más largo y costoso, que en el caso español pasa necesariamente por un cambio en la relación entre el poder político y el aparato administrativo del Estado. En este final de legislatura la corrupción y el fraude se han convertido para muchos ciudadanos en uno de los principales problemas del país, por encima de la clase política y los partidos. Los numerosos casos de corrupción que han salido a la luz durante esta legislatura no son ajenos al diseño de las relaciones entre burócratas y políticos en nuestro modelo de administración, en el que los cargos de la Administración están copados por personal de confianza. Cuando el interés de los burócratas se alinea con el principal objetivo de los políticos (la supervivencia en el poder), el aparato administrativo del Estado es menos capaz de prevenir las prácticas corruptas.
 
Los resultados de las próximas elecciones generales pueden crear un nuevo escenario parlamentario en el que haya menos espacio para el oportunismo político. Si el mapa de representación parlamentaria se fragmenta, como así apuntan todos los sondeos de opinión, los representantes políticos estarán obligados a negociar con grupos de intereses diversos si quieren formar mayorías legislativas. Si el gobierno (o la mayoría parlamentaria) está compuesto por grupos con intereses heterogéneos es menos probable que los gobernantes consigan transformar las reglas de juego según sus objetivos electorales. Es cierto, no obstante, que una mayor fragmentación parlamentaria y los gobiernos de coalición que resulten de la misma puede conllevar otro tipo de desventajas, como una menor eficacia legislativa o una menor claridad sobre quién es responsable de las decisiones en cada ámbito político. Los ciudadanos son los encargados de valorar si merece la pena asumir esos costes a cambio de mayores dosis de consenso en los procesos de decisión.

En definitiva, la evolución de la crisis económica, política e institucional ha seguido caminos distintos durante la legislatura. Al apostar todo su mandato al fin de la recesión económica, el Gobierno de Rajoy hizo caso omiso a la desafección política y la insatisfacción con el funcionamiento de la democracia. En consecuencia, la mejora en la valoración de la situación política que se registra desde hace unos meses ocurre más bien a pesar del Gobierno y se explica en gran medida por la esperanza suscitada por los nuevos partidos. Respecto a la crisis institucional, el PP ha contribuido activamente al deterioro de las reglas de juego y de las instituciones del poder legislativo y judicial, sometiéndolas al rodillo de la mayoría parlamentaria. La ausencia de mayorías absolutas que resulte de las próximas elecciones puede reforzar una gestión del poder político menos patrimonialista y más consensual y hacer que el funcionamiento de las instituciones sea más independiente del talante de nuestros políticos.