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Economía
El Gobierno entra en campaña con los presupuestos
Previsiones de ingresos exageradas y ahorros en las prestaciones y los pagos de intereses de la deuda pública sustentan las cuentas más electoralistas del PP
Álvaro Anchuelo
- 25/09/2015
- Número 2
Varios diputados votan en el pleno del Congreso en el que se aprobó el proyecto de presupuestos generales del Estado de 2016.Sergio Barrenechea / EFE
El debate de los presupuestos generales del Estado puede considerarse el más importante de todos los que se celebran cada año en el Congreso de los Diputados, ya que permiten hacer una radiografía de las verdaderas políticas que un gobierno aplica y son mucho más reveladores que la mera retórica.
La tramitación de los presupuestos para 2016 ha resultado especialmente polémica. Se ha acelerado el calendario habitual, con el fin de aprobarlos antes de las inminentes elecciones generales. Pueden encontrarse argumentos legítimos a favor de esta estrategia gubernamental, como la necesidad (y el compromiso con Europa) de reducir el déficit público o la fragilidad de la recuperación económica, que podría verse amenazada por la incertidumbre presupuestaria. No obstante, un análisis detallado de esas cuentas públicas deja pocas dudas de que al Gobierno le han guiado móviles menos altruistas: se han diseñado como una especie de panfleto electoral singularmente voluminoso, en función de su repercusión ante los comicios.
Todo presupuesto se sustenta en unas previsiones sobre el comportamiento de la economía, reflejadas en el cuadro macroeconómico que lo acompaña. Se trata de un componente trascendental, pues la situación económica general tendrá repercusiones sobre las cuentas públicas. En función de cuánto se crezca, habrá más o menos ingresos públicos (y gastos asociados al ciclo, como prestaciones de desempleo). Si las previsiones no son fiables, el presupuesto se convierte en papel mojado. Por desgracia, desde el inicio de la crisis, exagerar las previsiones de crecimiento (y los ingresos previstos) se ha convertido en una especie de tradición presupuestaria española. La tentación es grande, pues permite gastar más sin incumplir en apariencia el objetivo de déficit.
El cuadro macroeconómico prevé para 2016 un crecimiento del PIB del 3% en España. Esta respetable tasa se logra, como la de 2015, en gran medida gracias al viento de cola que sopla desde el exterior. Entre sus causas destacan el bajo precio del petróleo, la política monetaria del BCE (con sus secuelas de bajos tipos de interés y depreciación del euro) y el sostenido crecimiento de la economía mundial. Por eso los problemas en China y en la mayor parte de países emergentes (incluyendo los de Latinoamérica), o el inminente cambio en la política monetaria de la FED, constituyen riesgos para esa previsión. La inestabilidad doméstica que puede derivarse de las elecciones catalanas o de las generales supone un riesgo aún mayor. Pese a todo, se trata de una previsión que entra dentro de lo razonable.
Nada de esto ha detenido al Gobierno a la hora de predecir para 2016 unos aumentos de la recaudación de nuevo irreales, especialmente si se calculan respecto a lo efectivamente recaudado en 2015 en vez de respecto a lo previsto inicialmente en los presupuestos para este año. En el IRPF pronostica un incremento de recaudación del 5,5%; en el impuesto de sociedades, del 10%; en los impuestos especiales, del 4,8% y en el IVA, del 4,6%. Tampoco le han amedrentado ni la rebaja del IRPF en 2015, ni que para 2016 se prometan nuevos descensos (no especificados) en este impuesto ni la entrada en vigor de la segunda fase de la reforma del impuesto de sociedades (que disminuirá el tipo desde el 28% al 25%). No obstante, es en las cotizaciones a la Seguridad Social donde la diferencia entre las previsiones y la realidad puede ser más clamorosa. Se anuncia para 2016 un aumento de la recaudación del 6,5% respecto al presupuesto inicial de 2015, aunque este año no esté yendo nada bien (frente al 7% pronosticado, las cotizaciones están creciendo poco más de un 1%).
Existe, por otro lado, cierta contradicción interna entre estos espectaculares aumentos que se pronostican en la recaudación y el mensaje de rebaja fiscal que se quiere transmitir de cara a los comicios, aparentando cumplir a última hora las promesas electorales realizadas por el PP antes de las anteriores elecciones generales. En realidad, tras una fuerte y generalizada subida de impuestos (IRPF, sociedades, IVA e impuestos especiales), estas rebajas de última hora se centran solo en el impuesto más visible, el IRPF, dejándolo más o menos en la posición de partida y consolidando en lo esencial el resto de subidas impositivas.
Tampoco parece que la solución al enigma de los pingües ingresos vaya a provenir de la lucha contra el fraude fiscal, aunque cada año se dejen de recaudar unos 70.000 millones de euros por culpa de esa lacra. La Agencia Tributaria contará en 2016 con una plantilla de 24.689 personas, es decir, 3.000 menos que al inicio de la legislatura. Los países de nuestro entorno dedican en términos relativos el doble, algunos incluso el triple, de recursos a combatir el fraude fiscal.
Junto a las exageradas previsiones de ingresos, estos presupuestos de campaña se edifican sobre otras dos columnas: los ahorros en pagos de intereses de la deuda pública y las prestaciones de desempleo. La deuda pública en España está en niveles que no se conocían desde hace un siglo (cerca del 100% del PIB). Sin embargo, la política monetaria del BCE mantiene los tipos de interés en unos niveles extraordinariamente reducidos. Eso permitirá en 2016 el ahorro de unos 2.000 millones de euros. El otro ‘ahorro’ se logra gracias al gasto en prestaciones y subsidios de desempleo, que disminuye un 21% (es decir, 5.480 millones de euros). La causa principal estriba en la duración de la crisis, que lleva a cada vez más personas a agotar los dos años de cobertura que pueden llegar a proporcionar las prestaciones y los subsidios de desempleo. Alrededor de tres millones y medio de parados están ya sin cobertura. Sobre estas precarias bases se sustentan los aumentos del gasto público con los que se pretende maximizar el rendimiento electoral.
Alrededor de 15 millones de personas (más sus familias) ven su suerte directamente condicionada por las decisiones presupuestarias. Un primer grupo lo forman los tres millones y medio de parados sin cobertura. Como hemos visto, ellos no se benefician de los cambios presupuestarios. No obstante, se trata de un grupo del que el Gobierno podía esperar en cualquier caso un reducido apoyo electoral. Un segundo conjunto, más numeroso, lo forman los más de nueve millones de pensionistas. En su caso, el Gobierno se enfrenta a una clara falta de margen presupuestario para contentarlos de cara a las elecciones. El gasto en pensiones ascenderá en 2016 a la cuantiosa cifra de 135.000 millones, con un aumento del 2,9% debido a que crece el número de pensionistas. La subida de la pensión será solo del 0,25%, la mínima que permite la ley tras la reforma de las pensiones aprobada durante esta legislatura. Incluso así, será preciso retirar 6.283 millones del ya casi exhausto Fondo de Reserva de la Seguridad Social para financiarla.
Otros aumentos de gasto buscan, con carácter sobre todo simbólico, contrarrestar las críticas a los recortes anteriores en partidas presupuestarias particularmente sensibles. Las políticas activas de empleo, destinadas a formar a los parados y a bonificar su contratación, aumentan un 9,9%, hasta los 5.214 millones (pero llegaron a contar con 7.749 en el pasado). Algo parecido sucede con la investigación y el desarrollo: se incrementa el gasto un 2,2%, pero había sufrido previamente recortes más sustanciales de alrededor de un tercio de su cuantía. Las inversiones reales en infraestructuras crecen un 4,6% y se persiste en concentrarlas en las ya excesivas líneas de AVE (un gasto muy rentable electoralmente).
Respecto a Educación y Sanidad, no merece la pena detenerse en las cifras, pese a toda la atención mediática que se les dedica habitualmente: solo un 4% del gasto educativo y un 6% del sanitario se recogen en los presupuestos generales del Estado. Se trata de materias que han de analizarse en los presupuestos de las comunidades autónomas.
Con tales premisas, resultará difícil alcanzar el objetivo de déficit acordado con la Unión Europea para 2016 (un 2,2% del PIB para la Administración central). Esta razón se suma a las de carácter político para suponer que, gane quien gane las elecciones, estos presupuestos tendrán que ser modificados. Eso sí, antes habrán desempeñado (con mayor o menor éxito) el papel para el que fueron realmente concebidos: ser unos presupuestos de campaña.
La tramitación de los presupuestos para 2016 ha resultado especialmente polémica. Se ha acelerado el calendario habitual, con el fin de aprobarlos antes de las inminentes elecciones generales. Pueden encontrarse argumentos legítimos a favor de esta estrategia gubernamental, como la necesidad (y el compromiso con Europa) de reducir el déficit público o la fragilidad de la recuperación económica, que podría verse amenazada por la incertidumbre presupuestaria. No obstante, un análisis detallado de esas cuentas públicas deja pocas dudas de que al Gobierno le han guiado móviles menos altruistas: se han diseñado como una especie de panfleto electoral singularmente voluminoso, en función de su repercusión ante los comicios.
Todo presupuesto se sustenta en unas previsiones sobre el comportamiento de la economía, reflejadas en el cuadro macroeconómico que lo acompaña. Se trata de un componente trascendental, pues la situación económica general tendrá repercusiones sobre las cuentas públicas. En función de cuánto se crezca, habrá más o menos ingresos públicos (y gastos asociados al ciclo, como prestaciones de desempleo). Si las previsiones no son fiables, el presupuesto se convierte en papel mojado. Por desgracia, desde el inicio de la crisis, exagerar las previsiones de crecimiento (y los ingresos previstos) se ha convertido en una especie de tradición presupuestaria española. La tentación es grande, pues permite gastar más sin incumplir en apariencia el objetivo de déficit.
El cuadro macroeconómico prevé para 2016 un crecimiento del PIB del 3% en España. Esta respetable tasa se logra, como la de 2015, en gran medida gracias al viento de cola que sopla desde el exterior. Entre sus causas destacan el bajo precio del petróleo, la política monetaria del BCE (con sus secuelas de bajos tipos de interés y depreciación del euro) y el sostenido crecimiento de la economía mundial. Por eso los problemas en China y en la mayor parte de países emergentes (incluyendo los de Latinoamérica), o el inminente cambio en la política monetaria de la FED, constituyen riesgos para esa previsión. La inestabilidad doméstica que puede derivarse de las elecciones catalanas o de las generales supone un riesgo aún mayor. Pese a todo, se trata de una previsión que entra dentro de lo razonable.
La ilusión recaudatoria
Las no razonables son las previsiones de aumento de los ingresos públicos que se realizan a partir de ese crecimiento del PIB. Están claramente sobrevaloradas. Esto ya sucedió en 2014, cuando los ingresos fueron 4.763 millones inferiores a lo previsto, pese a que el PIB creció más de lo esperado. Algo semejante está sucediendo en lo que llevamos de 2015. No se trata de repetidas casualidades. Tras el estallido de la burbuja inmobiliaria, las mismas tasas de crecimiento del PIB generan menos ingresos públicos que antes. El fenómeno tiene que ver con la diferente composición de la producción (la vivienda generaba muchos ingresos fiscales) y con el tipo de empleo que ahora se crea (precario, con bajos salarios y bases de cotización).Las previsiones de aumento de los ingresos públicos están claramente sobrevaloradas
Nada de esto ha detenido al Gobierno a la hora de predecir para 2016 unos aumentos de la recaudación de nuevo irreales, especialmente si se calculan respecto a lo efectivamente recaudado en 2015 en vez de respecto a lo previsto inicialmente en los presupuestos para este año. En el IRPF pronostica un incremento de recaudación del 5,5%; en el impuesto de sociedades, del 10%; en los impuestos especiales, del 4,8% y en el IVA, del 4,6%. Tampoco le han amedrentado ni la rebaja del IRPF en 2015, ni que para 2016 se prometan nuevos descensos (no especificados) en este impuesto ni la entrada en vigor de la segunda fase de la reforma del impuesto de sociedades (que disminuirá el tipo desde el 28% al 25%). No obstante, es en las cotizaciones a la Seguridad Social donde la diferencia entre las previsiones y la realidad puede ser más clamorosa. Se anuncia para 2016 un aumento de la recaudación del 6,5% respecto al presupuesto inicial de 2015, aunque este año no esté yendo nada bien (frente al 7% pronosticado, las cotizaciones están creciendo poco más de un 1%).
Existe, por otro lado, cierta contradicción interna entre estos espectaculares aumentos que se pronostican en la recaudación y el mensaje de rebaja fiscal que se quiere transmitir de cara a los comicios, aparentando cumplir a última hora las promesas electorales realizadas por el PP antes de las anteriores elecciones generales. En realidad, tras una fuerte y generalizada subida de impuestos (IRPF, sociedades, IVA e impuestos especiales), estas rebajas de última hora se centran solo en el impuesto más visible, el IRPF, dejándolo más o menos en la posición de partida y consolidando en lo esencial el resto de subidas impositivas.
Tampoco parece que la solución al enigma de los pingües ingresos vaya a provenir de la lucha contra el fraude fiscal, aunque cada año se dejen de recaudar unos 70.000 millones de euros por culpa de esa lacra. La Agencia Tributaria contará en 2016 con una plantilla de 24.689 personas, es decir, 3.000 menos que al inicio de la legislatura. Los países de nuestro entorno dedican en términos relativos el doble, algunos incluso el triple, de recursos a combatir el fraude fiscal.
Junto a las exageradas previsiones de ingresos, estos presupuestos de campaña se edifican sobre otras dos columnas: los ahorros en pagos de intereses de la deuda pública y las prestaciones de desempleo. La deuda pública en España está en niveles que no se conocían desde hace un siglo (cerca del 100% del PIB). Sin embargo, la política monetaria del BCE mantiene los tipos de interés en unos niveles extraordinariamente reducidos. Eso permitirá en 2016 el ahorro de unos 2.000 millones de euros. El otro ‘ahorro’ se logra gracias al gasto en prestaciones y subsidios de desempleo, que disminuye un 21% (es decir, 5.480 millones de euros). La causa principal estriba en la duración de la crisis, que lleva a cada vez más personas a agotar los dos años de cobertura que pueden llegar a proporcionar las prestaciones y los subsidios de desempleo. Alrededor de tres millones y medio de parados están ya sin cobertura. Sobre estas precarias bases se sustentan los aumentos del gasto público con los que se pretende maximizar el rendimiento electoral.
Cerca de 15 millones de personas ven su suerte directamente condicionada por los presupuestos
Alrededor de 15 millones de personas (más sus familias) ven su suerte directamente condicionada por las decisiones presupuestarias. Un primer grupo lo forman los tres millones y medio de parados sin cobertura. Como hemos visto, ellos no se benefician de los cambios presupuestarios. No obstante, se trata de un grupo del que el Gobierno podía esperar en cualquier caso un reducido apoyo electoral. Un segundo conjunto, más numeroso, lo forman los más de nueve millones de pensionistas. En su caso, el Gobierno se enfrenta a una clara falta de margen presupuestario para contentarlos de cara a las elecciones. El gasto en pensiones ascenderá en 2016 a la cuantiosa cifra de 135.000 millones, con un aumento del 2,9% debido a que crece el número de pensionistas. La subida de la pensión será solo del 0,25%, la mínima que permite la ley tras la reforma de las pensiones aprobada durante esta legislatura. Incluso así, será preciso retirar 6.283 millones del ya casi exhausto Fondo de Reserva de la Seguridad Social para financiarla.
A la búsqueda del voto
Donde más se concentran los esfuerzos presupuestarios para agradar a los votantes es en los empleados públicos (más de tres millones), el tercer grupo. Tras años de congelación, sus salarios se incrementarán, aunque sea un modesto 1%, la paga extra de 2012 anulada se les irá devolviendo, recuperarán los días de libre disposición perdidos y se relajará la tasa de reposición del personal. En conjunto, se trata de medidas que corrigen parcialmente recortes previos más que suponer mejoras netas en el conjunto de la legislatura.Otros aumentos de gasto buscan, con carácter sobre todo simbólico, contrarrestar las críticas a los recortes anteriores en partidas presupuestarias particularmente sensibles. Las políticas activas de empleo, destinadas a formar a los parados y a bonificar su contratación, aumentan un 9,9%, hasta los 5.214 millones (pero llegaron a contar con 7.749 en el pasado). Algo parecido sucede con la investigación y el desarrollo: se incrementa el gasto un 2,2%, pero había sufrido previamente recortes más sustanciales de alrededor de un tercio de su cuantía. Las inversiones reales en infraestructuras crecen un 4,6% y se persiste en concentrarlas en las ya excesivas líneas de AVE (un gasto muy rentable electoralmente).
Respecto a Educación y Sanidad, no merece la pena detenerse en las cifras, pese a toda la atención mediática que se les dedica habitualmente: solo un 4% del gasto educativo y un 6% del sanitario se recogen en los presupuestos generales del Estado. Se trata de materias que han de analizarse en los presupuestos de las comunidades autónomas.
Con tales premisas, resultará difícil alcanzar el objetivo de déficit acordado con la Unión Europea para 2016 (un 2,2% del PIB para la Administración central). Esta razón se suma a las de carácter político para suponer que, gane quien gane las elecciones, estos presupuestos tendrán que ser modificados. Eso sí, antes habrán desempeñado (con mayor o menor éxito) el papel para el que fueron realmente concebidos: ser unos presupuestos de campaña.