17/7/2019
Política

El Senado, ¿para qué?

Prácticamente todos los partidos creen necesario reformar la Cámara Alta y la mayoría apuesta por equipararla al modelo alemán

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El Senado, ¿para qué?
Un momento del pleno del Senado que aprobó la ley orgánica que regula la abdicación del rey Juan Carlos. J. J. Guillén / EFE
La necesidad de reformar el Senado para convertirlo en una cámara de representación territorial se ha repetido como una cantilena durante los últimos años. Políticos y constitucionalistas sostienen que si no se hace una reforma profunda para que la Cámara cumpla las expectativas constitucionales, debería suprimirse.

Todos los partidos han incluido en sus programas para las elecciones del 20-D fórmulas para remozar o sustituir la institución que quedó peor diseñada en la Constitución de 1978. En los comicios de 2011, se eligió a 208 de los 266 miembros del Senado. Los 58 restantes fueron designados por los parlamentos autonómicos. Cada uno de ellos asignó a un senador, más otro por cada millón de habitantes de la comunidad. En aquellas elecciones, más de 2,3 millones de ciudadanos mostraron su desapego hacia el Senado. En los sobres sepia de la Cámara Alta se incluyeron 1.263.120 votos en blanco. Además, 904.675 sufragios fueron nulos y 180.000 personas que acudieron a las urnas a votar las candidaturas al Congreso de los Diputados no votaron a ninguna lista de senadores. Estos datos indican que si desapareciera, dejaría indiferentes a muchos dado el escaso interés que muestran por esa Cámara la sociedad, el Gobierno, los políticos y los medios de comunicación. Ni siquiera el Centro de Investigaciones Sociológicas lo menciona en sus encuestas.

Solo PP y PSOE lo defienden sin ambages, aunque llevan años sin atreverse a renovarlo. Otros, como Izquierda Unida, PNV, CiU, Ciudadanos o Podemos, consideran que es prescindible si no se cambian sus funciones y el sistema de elección de los senadores.
 
La transformación del Senado necesitaría de una reforma de la Constitución, que exigiría para su aprobación una mayoría de tres quintas partes del Parlamento y la modificación de los reglamentos de las dos cámaras.
 
José Álvarez Junco, catedrático de Historia del Pensamiento y los Movimientos Sociales de la Universidad Complutense, se muestra escéptico sobre la posibilidad de que los partidos pacten un nuevo diseño de la Cámara Alta: “Los políticos no se ponen de acuerdo porque supone alterar el sistema de poder que les ha elevado a ellos a las posiciones en que están”. Dicho con otras palabras, el Congreso tendría que renunciar a parte de sus poderes, el PP debería admitir un cambio en la forma de elección sujeta a la provincia, que le favorece claramente, y los nacionalistas tendrían que aceptar una cámara de tipo federal en la que todos los territorios deberían ser iguales.
 
Iñaki Anasagasti, que ha sido diputado y senador por el PNV durante 18 años, cree que el Senado ha tenido dos enemigos claros: “El Congreso de los Diputados, que ha hecho lo posible para que no funcione, y los medios de comunicación, que le han prestado escasa atención”, lo que, a su juicio, ha influido en su falta de proyección pública. 

Intentos frustrados

Los dos intentos más serios por  acometer su reforma están aparcados. Uno, el informe que el expresidente José Luis Rodríguez Zapatero solicitó en 2006 al Consejo de Estado. El otro, la ponencia que se constituyó en la legislatura que acaba de concluir en la Cámara Alta y que se frustró cuando los nacionalistas catalanes anunciaron su abstención y fueron secundados por el PNV. El senador Josep Lluís Cleries, de CDC, reconoce que “la ponencia hizo un buen trabajo” pero argumenta que “nosotros no podíamos apoyarla mientras el Gobierno aprobaba

El PP aboga por reforzar las funciones del Senado en las leyes de especial incidencia para las autonomías 

unilateralmente leyes centralizadoras contra Cataluña y contra el Estado de las autonomías”. Además, no se llegó a definir la reducción de escaños ni el cambio del sistema de elección de los senadores para dar más peso a los territorios, una cuestión clave para los nacionalistas.

La ponencia acabó en un cajón después de tres años de trabajo, al no contar con la unanimidad requerida y por “el miedo escénico del PSOE a aprobar la ponencia solo con el PP y que se visualizara la imagen del vilipendiado bipartidismo”,  lo que no interesaba electoralmente a los socialistas, según Iñaki Anasagasti. El senador socialista Francesc Antich, que formó parte de la ponencia, indica cuál es la barrera que impide el consenso: “Los dos grandes partidos no nos ponemos de acuerdo en dar más potestad a los territorios y a los nacionalistas no les gusta el café para todos”.

El informe del Consejo de Estado, en el que participaron Francisco Rubio Llorente y  José Alvárez Junco como consejeros y Eliseo Aja como asesor, propuso dos fórmulas para la asignación de escaños: que los ciudadanos eligieran seis senadores por cada comunidad autónoma y otro más por cada millón de habitantes coincidiendo con las elecciones al parlamento autonómico. O bien que cada provincia eligiera a un senador por escrutinio mayoritario y el resto (los 5 que corresponderían a cada comunidad más los que resultaran de atribuir uno más por cada millón de habitantes) fuera elegido por cada parlamento autonómico. El consultivo recomendó, además, una mayor participación en el proceso legislativo, con una primera lectura en el Senado de algunas leyes, y un control de los ejecutivos autonómicos.

O reforma o cierre

Para Aja, que quedó en minoría y sus propuestas no fueron aceptadas en los debates previos a ese informe, la propuesta del Consejo de Estado “plantea pequeñas reformas que no resuelven los problemas”. Cree que el debate está entre optar por un Senado de estilo clásico, como la Cámara de los Lores en Reino Unido, el modelo alemán o suprimirlo. Este catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona se inclina por una adaptación del modelo del Bundesrat alemán, con una cámara mucho más reducida e integrada por los representantes de los gobiernos de los Länder, es decir, las comunidades autónomas en el caso español, designados por los gobiernos autonómicos y con funciones mucho más amplias. Aja cree que el modelo alemán es el que mejor funciona y “el que permite que la Cámara Alta sea la expresión de los territorios y que estos puedan negociar las posiciones entre sí y con el Estado en leyes que les afecten. Y si hay diferencias entre cámaras, una comisión de mediación las resuelve”. En su opinión, esta reforma debería ir acompañada de un cambio del sistema de distribución de competencias, del régimen de financiación y de las relaciones intergubernamentales entre el Estado y las comunidades autónomas.

La opinión del PP

El presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, señaló la propuesta del Consejo de Estado como referente de salida para la modificación del Senado, informe que, en su momento, contó con el voto en contra del expresidente Aznar. Antolín Sanz, secretario general del Grupo Popular en el Senado, matiza que será el borrador final de la frustrada ponencia del Senado, que se inspiró en el trabajo del órgano consultivo, la que sirva de guía en la próxima legislatura para potenciar la naturaleza territorial de la Cámara Alta. “Reforzaremos las funciones del Senado en la elaboración y aprobación de iniciativas legislativas que presenten una especial incidencia autonómica, sin renunciar a su intervención en el trámite parlamentario del resto de leyes.” El PP apuesta por impulsar el papel del Senado “como espacio de concertación y cooperación de las comunidades entre sí y con el Estado, defendiendo la búsqueda de consensos para avanzar en su configuración como un auténtico foro para debate de grandes cuestiones territoriales”.
 

Auténtica cámara territorial

Pedro Sánchez quiere convertir el Senado en una auténtica Cámara territorial, lo que pasa por redefinir sus funciones y también revisar su estructura y composición. Los socialistas dejan abierto el debate y eluden decantarse por un modelo concreto, que estaría entre un Senado intergubernamental, como el Bundesrat alemán, o un modelo representativo de las comunidades donde tengan peso los miembros de los parlamentos regionales. “Queremos que el Senado sea una cámara de primera lectura para leyes de contenido autonómico, como la reforma de los estatutos, cesión de tributos, financiación autonómica y asuntos europeos que afecten a los territorios. Una Comisión Mixta Congreso-Senado estaría encargada de buscar el acuerdo en caso de discrepancia”, señala el senador socialista Francesc Antich. Los senadores serían elegidos “por los parlamentos o en elecciones directas durante los comicios autonómicos, con una disminución del número de senadores que no hemos concretado”.
 
 La reforma del Senado ha quedado en segundo plano para los nacionalistas catalanes, inmersos ahora en el proceso de independencia. No obstante, Cleries sostiene que “si el Estado español aplica la Constitución del 78 y no la interpretación que hace el PP, el Senado tendría que ser una institución territorial, de primera lectura de las leyes autonómicas y podría resolver los problemas territoriales”.

Izquierda Unida, dentro de su propuesta de abrir un proceso constituyente para reformular el modelo de Estado, se inclina por un Estado federal en el que el Senado sea la Cámara territorial. Cree que el mejor prototipo es el alemán, aunque no especifica sus funciones ni forma de elección. “El actual Senado no ha funcionado y no tiene sentido mantenerlo en su diseño actual”, afirma Marga Ferré, secretaria de Programas de IU, aunque defiende la permanencia del sistema bicameral porque “España debe tener una cámara de representación territorial”.

Albert Rivera, líder de Ciudadanos, plantea sustituir el Senado por un Consejo de Presidentes de las comunidades autónomas integrado por los 17 líderes territoriales más los de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, y con funciones de Cámara de segunda lectura para cuestiones territoriales. Francesc de Carreras, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de


PSOE, Podemos e IU quieren convertirlo en una cámara territorial y Ciudadanos no descarta suprimirlo


Barcelona y miembro, junto a Francisco Sosa Wagner, del equipo de expertos que asesora a esta formación, cree que la supresión del Senado sería viable dadas las escasas funciones que tiene. La nueva institución propuesta por Ciudadanos tendría “funciones legislativas de segunda lectura —apunta Sosa Wagner—, pero con la posibilidad de que los presidentes autonómicos puedan negociar con la Cámara Baja en temas relacionados con grandes proyectos de obras hidráulicas y transportes que han generado tensiones y conflictos entre territorios”.

Podemos, asesorado por la constitucionalista y diputada de la formación en el Parlamento de Sevilla, Esperanza Gómez, apuesta por una Cámara inspirada en el modelo alemán, “intergubernamental y puramente territorial”, con representantes de los ejecutivos autonómicos que voten en bloque para sortear las alianzas entre partidos y no repetir la dinámica del Congreso”, afirma Auxiliadora Honorato, secretaria de Acción Institucional de la formación. Para ello habría que cambiar el sistema de elección de los senadores y reducir el número de escaños a tres o cuatro como máximo por territorio, con una variación por criterios de población y entidad histórica, y convertir el Senado en una Cámara de primera lectura para la tramitación de leyes de interés territorial. Congreso y Senado se situarían en una posición de igualdad.

El Senado es una institución “excepcionalmente numerosa” y “desprovista de poder”, según la definió el Consejo de Estado. Su supresión supondría un ahorro para el erario público de unos 53 millones de euros anuales, su presupuesto en 2015. Además, dejaría a los dos grandes partidos, PP y PSOE, sin un buen número de sueldos (más de cien cada uno) y sin un destino de lujo para sus políticos en retirada. En su página web oficial se recogen los sueldos, dietas e indemnizaciones que perciben los senadores según cargo y circunscripción.

La utilidad de las dos cámaras

Pese a sus imperfecciones, políticos y constitucionalistas ven en  el bicameralismo un instrumento que puede ser útil para resolver los conflictos territoriales. Álvarez Junco defiende “una segunda cámara, como contrapeso de la primera, siempre que su sistema de elección sea distinto al de la primera; y que tenga poderes, incluso de bloqueo de las normas aprobadas por la primera”.
 
Para Eliseo Aja, “la falta de un modelo para la segunda cámara nos ha llevado a la crisis actual, que ha generado la incomunicación de las comunidades entre sí y con el Gobierno central, con las consiguientes peleas y conflictos”. Aja piensa que una institución no es costosa si funciona. En su propuesta sería “menos gravosa ya que habría un total de 85 miembros del Consejo Federal sobre un mínimo de tres senadores por cada provincia y se ponderaría la población con un senador más por cada millón de habitantes, con un tope si se quiere de seis o siete senadores. Estos no deberían cobrar por ejercer una función de representación de su respectivo gobierno”. Según Auxiliadora Honorato, la propuesta de Podemos supondría un ahorro de unos 15 millones de euros para las arcas públicas porque los miembros de los gobiernos autonómicos no cobrarían.