14/10/2019
Política

En minoría o en coalición

La fragmentación que auguran los sondeos obligará a las fuerzas políticas a alcanzar pactos de gobernabilidad

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En minoría o en coalición
La presidenta de Andalucía, Susana Díaz, saluda al líder de Ciudadanos en esa comunidad, Juan Marín. JULIO MUÑOZ / EFE
Las autonómicas del pasado 26 de mayo fueron presentadas como la antesala de las generales. Sirvieron como termómetro para medir la correlación de fuerzas de los partidos en liza e inauguraron un tiempo político en el que para gobernar es imprescindible poner de acuerdo a varias formaciones. Las dificultades que están teniendo en estos meses los gobiernos autonómicos de Asturias, Extremadura o Murcia para aprobar los presupuestos anuales ponen sobre la mesa las consecuencias políticas de la fragmentación electoral. Por eso es interesante entender las modalidades de pacto y los incentivos de los partidos emergentes aprovechando el laboratorio que ofrecen las elecciones autonómicas. Solo así es posible entender las dinámicas que pueda haber a partir del 21 de diciembre y cómo también su resultado puede alterar de nuevo el tablero de las comunidades autónomas.
 
El punto de partida es que en entornos políticos fragmentados como el actual es imposible formar gobiernos de mayoría. Ningún partido obtiene por sí mismo suficientes apoyos y necesita llegar a algún tipo de acuerdo con otros. En estos casos las alternativas para los partidos políticos son dos: o bien que miembros de otros entren compartiendo carteras en el ejecutivo


Ciudadanos y Podemos  no entraron en los ejecutivos autonómicos para no dañar sus expectativas del 20-D


(gobierno de coalición), o por el contrario contar con el apoyo externo en la investidura (gobierno en minoría). De entrada esa primera idea —la de entrar en un gobierno de coalición— podría parecer la más atractiva para un partido. Si obtiene carteras tiene más capacidad de gobierno porque controlaría directamente la Administración. Puede además aplicar mejor su programa y llevar a cabo sus propuestas, y viéndolo desde un lado menos políticamente correcto, entrar en el gobierno les permite además disponer de cargos y prebendas para repartir entre los suyos. Por lo tanto, sería de esperar que los partidos actuasen como portfolio-maximizers, es decir, que les interese tener el máximo poder institucional posible en forma de consejerías o ministerios dentro de un gobierno.
 
La lista de ventajas de los gobiernos en coalición no acaba aquí. En entornos fragmentados estos son precisamente los más estables. Revisando los datos del Observatorio de los Gobiernos de Coalición de la Universidad de Barcelona (UB) desde los años 80 se comprueba que la duración media de estos gobiernos es mayor a la de los gobiernos en minoría (más de 1.100 días y 1.000, respectivamente). La explicación es clara: si un partido cuenta con miembros de otros partidos en su gabinete, el ejecutivo se asegura una mayoría parlamentaria suficiente para aprobar medidas y hay menos riesgo de mociones de censura. Por el contrario, los gobiernos en minoría muchas veces acaban derrotados al perder la confianza de la Cámara —la legislatura autonómica iniciada en 1987 es un rosario de estas situaciones— o bien evolucionan a una fórmula de coalición.

Sin embargo, a pesar de las aparentes ventajas de los gobiernos de coalición tras las autonómicas de mayo han sido más frecuentes los apoyos para formar gobiernos en minoría. De los ejecutivos autonómicos formados en 2015, 6 han sido de coalición y 8 en minoría con apoyo externo de otro partido. ¿Por qué entonces, si a priori parecen preferibles los gobiernos de coalición, ha habido más gobiernos en minoría? La composición de los gobiernos permite ver que la aparente paradoja no es tal. No es casual que prácticamente en todos los lugares donde se formaron gobiernos en minoría el partido que apoya implícitamente sea Podemos o Ciudadanos, mientras que en los gobiernos en coalición intervengan partidos de ámbito no estatal.

Gobernar en minoría

El enfoque más clásico sobre si entrar o no en un gobierno parte del dilema planteado por Strøm entre negociar por políticas (policy-seeking) o por tener puestos en el gobierno (office-seeking). Lo ideal para los partidos en términos de elección racional es buscar un equilibrio entre ambas. Es decir, la expectativa teórica es que en la negociación buscarán tanto conseguir puestos de responsabilidad como impulsar desde fuera las políticas que consideran fundamentales. Ello solventa parcialmente la paradoja anterior. 

Maximizar el poder

Para entender por qué un partido puede preferir no entrar en un gobierno si puede evitarlo hay básicamente dos elementos. El motivo más obvio tiene que ver con los costes electorales asociados a gobernar. Los partidos quieren maximizar su poder político, pero en sus cálculos no solo piensan en el momento presente, sino que calculan los costes electorales de ser parte del ejecutivo y los beneficios futuros de hacerlo. Hecha esta matización, un partido puede considerar racional quedarse en la oposición y facilitar la formación de un gobierno en minoría cuando piensa que podría obtener acciones políticas desde el Parlamento vendibles a sus votantes. Así evita, al mismo tiempo, su desgaste en el ejercicio del gobierno, especialmente en contextos de ajustes presupuestarios. No debería sorprender que el comportamiento de Podemos y Ciudadanos se esté adaptando a esta estrategia. De hecho, la literatura especializada señala que hasta la fecha en los gobiernos de coalición “el pez grande se come al chico”, es decir, que el socio principal sale reforzado en los siguientes comicios y el partido que apoya se suele ver perjudicado electoralmente.

En segundo lugar, resulta crucial también la correlación de fuerzas en la negociación y más específicamente la posición ideológica y el tamaño del partido que pretende formar gobierno (el conocido como formateur). Si la formación que obtiene mayor número de votos se sitúa en el centro y controla un número suficiente de escaños puede negociar más fácilmente un apoyo puntual de otro partido para conseguir un gobierno de minoría. Al fin y al cabo no necesitaría ofrecerle carteras para asegurarse el apoyo. Visto desde la otra perspectiva, si ese partido que aspira a formar gobierno está en el centro de la dimensión en la que se da la competición, para hacerle frente sería necesaria una improbable coalición alternativa a ambos lados del espectro político. Esto hace que los dilemas de los nuevos partidos no sean comparables entre escenarios. Por ejemplo, en Andalucía no había coalición alternativa que no pasara por el PSOE sin un adelanto electoral. ¿Acaso alguien imaginaba un gobierno del PP apoyado por Podemos y Ciudadanos?

 
Los modelos tradicionales de formación de gobierno se basan en el estudio de los ejecutivos a nivel nacional. Cuando el foco se pone en el nivel autonómico, sin embargo, hay que considerar que el partido se disputa en varios terrenos de juego simultáneamente. Es decir, que en estados descentralizados las negociaciones entre niveles de gobierno no son independientes entre sí. 
En este caso un factor clave para comprender la formación de gobiernos en las últimas autonómicas tiene que ver con el ámbito de actuación de los partidos que apoyan al formateur. De hecho, los gobiernos de coalición son la fórmula preferida cuando se ve implicado un partido de ámbito no estatal como Coalición Canaria, el Partido Regionalista Cántabro, MES o Compromís. Esto tiene sentido porque el área principal de competición es la autonómica. Es donde esos partidos se juegan su razón de ser y donde quieren hacerse más visibles ante el electorado. En consecuencia, si tienen la oportunidad de entrar en el ejecutivo no la desaprovecharán. Este mismo mecanismo ha funcionado al revés. Los partidos de ámbito no estatal, especialmente CiU o PNV, se han inhibido —siempre que han podido—  de entrar en gobiernos de coalición a nivel nacional y han preferido los pactos de investidura, anticipando así el desgaste que tendría en sus territorios esta decisión. 

Ámbito de los partidos

El ámbito de actuación de cada partido sirve para explicar si entrará o no en un gobierno. Al analizar el total de gobiernos autonómicos sin mayoría absoluta —y, por tanto, susceptibles de fórmulas alternativas de gobierno— se comprueba en efecto esta regularidad. Los gobiernos de coalición se forman en mayor medida con partidos de ámbito no estatal, ya sean regionalistas o nacionalistas, mientras que los partidos de ámbito estatal (CDS, UPyD, IU, Podemos o Ciudadanos) tienden a facilitar gobiernos en minoría.
  La irrupción de Podemos y Ciudadanos en las cámaras legislativas autonómicas les ha enfrentado a un dilema semejante al que habían vivido en el pasado otros grupos como el CDS. Entrar en


Hay gran experiencia de coaliciones en las comunidades pero ninguna en el gobierno de España


los ejecutivos autonómicos podría haberles supuesto costes electorales a nivel estatal. Por eso no es casual que cuando han intervenido en la formación de un gobierno lo hayan hecho desde fuera sin asumir carteras en el ejecutivo. No es que Podemos o Ciudadanos no quieran gobernar. Lo que ocurre es que en sus cálculos priman las consideraciones sobre su potencial efecto electoral en las elecciones del 20-D. Unas elecciones generales que sin embargo tienen menor relevancia para los partidos de base autonómica. 

Cambios en cadena

La formación de gobierno en las comunidades estuvo muy condicionada por la cercanía de las elecciones generales, cuyos resultados podrían variar a su vez la actual configuración de los ejecutivos autonómicos. De producirse, estos cambios podrían ir en dos sentidos. Por un lado, podría alterar la naturaleza del ejecutivo. Si se conformara un gobierno de coalición entre el PP y Ciudadanos o entre el PSOE y Podemos es factible que se buscaran acuerdos para cambiar gobiernos autonómicos del mismo tipo. Los actuales gobiernos autonómicos en minoría son más inestables y sellar pactos para compartir carteras los blindaría. Por otro lado, si se produjera un eventual acuerdo entre PSOE y Ciudadanos los pactos autonómicos podrían cambiar de color político en algunas comunidades, como, por ejemplo, Madrid. Los partidos entienden que la incongruencia tiene un coste y buscarían pactos similares en todos los ámbitos.
Sin embargo, si la situación abocara a un gobierno en minoría en la Moncloa o a una legislatura corta es poco probable que se produzcan demasiados cambios. Las ramas autonómicas de los partidos difícilmente querrían condicionar su capacidad de influencia a los vaivenes de la política nacional. Por eso conviene no perder de vista que España es un estado descentralizado en el que hay muchos ámbitos a la vez que no son independientes entre sí. Pese a que ahora mismo el resultado de los comicios es incierto, lo que sí parece probable es que haya una importante fragmentación que obligue a experimentar formas de acuerdo inéditas hasta la fecha a nivel estatal. De la capacidad de nuevos y viejos partidos para alcanzarlos dependerá la política de los próximos años.