25/6/2019
Análisis

Gobernanza multilateral

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Despejada la incógnita electoral del 26-J, el nuevo Parlamento vuelve a intentar la formación de una nueva mayoría de gobierno con mimbres parecidos a la fracasada legislatura anterior, aunque algo importante ha cambiado: la suma plausible de PP y Ciudadanos alcanza los 169 escaños, un umbral en el que el PSOE ya no es matemáticamente imprescindible, y los diputados de los partidos de ámbito no estatal adquieren el papel clave para la gobernabilidad que siempre habían tenido en ausencia de mayorías absolutas. Esta nueva correlación de fuerzas alimenta indudablemente las posibilidades de un gobierno en minoría del PP, quizá con la incorporación de Ciudadanos. Por supuesto, los partidos propensos a entrar en las negociaciones de investidura (todos menos Unidos Podemos y el nacionalismo catalán) se darán tiempo y ponderarán sus opciones reales con el coste de los diferentes escenarios de acuerdos.

Esta vez el PP no renunciará a su protagonismo en el proceso de investidura. No es de extrañar que su escenario de partida pase por un acuerdo con el PSOE, no solo para la investidura sino también para la legislatura: es la fórmula que le ofrece mayor estabilidad a un menor precio. Por un lado, los acuerdos de pactos y reformas que ahora propone al PSOE para facilitar la investidura son los mismos que debería poner sobre la mesa posteriormente, si el PSOE optara por el rechazo en la investidura y esperara a explorar pactos una vez formado el gobierno. Por el contrario, si el PP se viera abocado a alcanzar ahora la Presidencia con el PNV (junto a Ciudadanos y Coalición Canaria), esta opción —más coherente desde el punto de vista de la cercanía ideológica— implicaría concesiones relevantes, que se podrían evitar si esos mismos apoyos se negociaran durante la legislatura, una vez realizadas las elecciones vascas de otoño, cuando todo apunta a que PP y PNV compartirán incentivos para apoyarse mutuamente con pocas concesiones. Nadie duda de que las negociaciones serán arduas, pero en esta ocasión la distribución de escaños sugiere que el desenlace favorable para la investidura —con el PSOE o con la alternativa C’s+CC+PNV— puede darse más rápidamente de lo que muchos piensan.

Las decisiones deberán negociarse entre partidos en el gobierno, grupos parlamentarios y autonomías

No obstante, sea cual sea la fórmula de investidura, esta legislatura de gobierno en minoría será distinta de las anteriores, dada la mayor fragmentación parlamentaria, las restricciones para la acción de gobierno y las elevadas expectativas sobre reformas políticas e institucionales. En este contexto, el papel de la oposición adquiere un valor especial. En una época en la que la mayoría de partidos parecen más proclives a ejercer de oposición que a gobernar, el escaso margen presupuestario para desplegar los programas electorales y la creciente volatilidad electoral del electorado español no solo reducen los incentivos para asumir responsabilidades de gobierno, sino incluso para tejer pactos que impliquen logros efectivos pero también renuncias importantes. Ese será el dilema de los partidos que no entren en el ejecutivo.

Utilizando la tipología del politólogo Robert Dahl, cabe afirmar que la “oposición clásica” desarrollada por el PSOE hasta ahora —rechazo de las políticas del partido gobernante pero reconociéndole legitimidad para gobernar— podría resultar menos eficaz ante partidos que practiquen la “oposición de principios” —por la que probablemente optará Podemos—, en la que se rechazan no solo las políticas sino incluso el sistema de gobernanza vigente en sí mismo. En esa competición entre actores de oposición, el PSOE se enfrenta al riesgo de sufrir la “eliminación de la oposición” si el electorado no percibiera diferencias significativas respecto al PP. Todo ello reduce los incentivos de Ciudadanos para permanecer en la oposición, en la que su papel será igualmente relevante pero mucho menos visible que si entrara en el gabinete.

Ante ese escenario con distintos tipos de oposición, el reto del gobierno resultante será articular una geometría variable de apoyos parlamentarios según la agenda del gobierno. Probablemente los asuntos ordinarios, e incluso el presupuesto, puedan llevarse adelante con apoyos distintos de los que requerirán eventuales reformas políticas e institucionales. En esa “gobernanza multilateral” las decisiones deberán negociarse en múltiples entornos: entre partidos dentro del ejecutivo (si este es de coalición), entre grupos parlamentarios y también con los gobiernos autonómicos.

Es un escenario propicio para iniciar reformas, pero un mal contexto para cerrarlas satisfactoriamente

Por todo ello, hay que ajustar las expectativas reales de cara a la agenda política de esta próxima legislatura. El nuevo escenario parlamentario es muy propicio para abrir grandes reformas políticas, incluso una reforma constitucional. Pero también es un mal contexto para cerrar esas reformas satisfactoriamente. La debilidad del gobierno que acabe formándose le puede impulsar a entrar en el juego de las reformas institucionales en respuesta a las demandas de regeneración política que representan los partidos emergentes. En el caso de una reforma constitucional, se abrirá el dilema entre recurrir a mayorías suficientes (donde los dos grandes partidos y Ciudadanos suman más de dos tercios de la Cámara) o asumir el reto de incorporar a Podemos (y los nacionalismos periféricos) para mantener el nivel de consenso del actual edificio constitucional. Todo ello es un escenario ideal para los que apuesten por una estrategia de reforma al estilo gattopardo, en el que todo parezca encaminarse a un cambio que acabe resultando irrelevante. Esa puede ser también la semilla de una nueva trampa de las expectativas que lleve por delante la legislatura que acaba de empezar.