18/11/2019
Análisis

Investir o disolver

La duda de si el rey tiene competencias para disolver las Cortes o para obligar a un candidato a someterse a la investidura se mantiene pese a la aceptación de Sánchez

El rechazo, el 22 de enero, de Mariano Rajoy a ser propuesto como candidato retrasó la primera votación que debía poner en marcha el plazo de dos meses para convocar nuevas elecciones y abrió un debate sobre lo establecido en la Constitución. Aunque otros candidatos acepten inicialmente la propuesta real —como hizo Pedro Sánchez el martes 2 de febrero—  podría suceder lo mismo si acabaran declinando el encargo porque no lograran apoyos suficientes como para iniciar la sesión de investidura.

Hay quienes piensan que esta situación ha puesto en evidencia una laguna constitucional que no impide que se puedan disolver las Cámaras aunque no se produzca la primera votación. Pero de lo que se ha estado hablando es, en realidad, bien de la posibilidad de que el rey pueda disolver las Cámaras, bien de la posibilidad de que la propuesta del rey obligue al candidato a someterse a votación, de forma que el reloj comience a andar al ser obligatorio, en alguna medida, someterse a investidura. Lo cierto es que nuestra Constitución no permite al rey disolver las Cámaras, salvo en un concreto y preciso supuesto: que hayan transcurrido dos meses desde la primera votación de investidura.

Para que haya una laguna debe estar claro que se trata de un olvido del legislador (el constituyente en este caso) y no de una previsión por la que conscientemente se prefirió no desarrollar más las reglas de la investidura para dejar abiertos a soluciones políticas los problemas que ello pudiera generar.

Desde mi punto de vista, no se trata de una laguna. El constituyente no quiso precisar más porque voluntariamente no quiso incurrir en fórmulas reglamentistas, sino que pretendió dejar espacio a la política. No tratándose, pues, de una laguna, no procede entrar a buscar soluciones que sustituyan la letra de la Constitución por lo que no está escrito en ella. Por otra parte, tampoco hay en el presente caso soluciones analógicas o principiales que permitieran colmar de forma indiscutible una laguna en el caso de que algunos opinaran que existe. 

La disolución de las Cámaras

Hay quien propugna que se puede ir más allá de la previsión del artículo 99.5 de la Constitución, de forma que el rey podría disolver las Cortes aunque los dos meses no hayan ni siquiera comenzado a correr. Para ello citan un dictamen del Consejo de Estado de 26 de junio de 2003 emitido en las lamentables circunstancias que permitieron especular con la compra de dos diputados del PSOE  para impedir la investidura del candidato de esta fuerza política  a la Presidencia de la Comunidad de Madrid. Pero tal dictamen, con independencia de la indiscutible calidad del citado consejo,  no puede aplicarse al caso que nos ocupa, porque los poderes del jefe del Estado en una monarquía constitucional se mueven en un nivel bien distinto al de las comunidades autónomas. El rey no tiene potestad para disolver las Cortes más que en los estrictos y rigurosos términos que prevé la Constitución. Reconocer el poder de disolución más allá de la previsión del 99.5  no es hacer una interpretación extensiva de su poder, sino dar un salto en el vacío que rompe el sentido y alcance del papel del rey en una monarquía parlamentaria.

El rey tiene, ciertamente, algunos márgenes en el proceso de propuesta del candidato a presidente. Sin embargo, en punto a disolver las Cámaras no tiene absolutamente ninguno que no sea el estrictamente previsto en el artículo 99.5. Empezar a reconocer al rey más poderes de los previstos en la Constitución podría ser la señal de que en otros supuestos podría aplicarse la misma lógica y encontrar razones para aumentarlos. El primer daño se produciría en la monarquía parlamentaria. Sugerir al rey que disuelva las Cámaras en casos no previstos en el 99.5 es una propuesta envenenada para él. Tal poder no lo tiene el rey, ni el presidente de las Cortes puede ratificar tal cosa.

Ampliar los poderes del rey supondría afrontar problemas añadidos que exigirían el activismo jurídico 

El dictamen del Consejo de Estado —supremo órgano consultivo del Gobierno (artº 107) no del rey ni del Parlamento— al que me refería ni puede ni debe ser tomado en consideración. Emitido, en aquellas desgraciadas circunstancias, a petición de la presidenta de la Comunidad de Madrid, en un tema que correspondía a su Asamblea, para dar solución a los problemas provocados por el siniestro asunto de lo que parecía una compra de votos y parlamentarios, no puede constituir ningún referente a tomar en consideración. “Hard cases make bad law” (los casos extremos dan pie a malas leyes), decía el juez Holmes del Tribunal Supremo estadounidense. La máxima nos lleva a evitar la aplicación de una solución excepcional vinculada con un concreto problema autonómico enfangado como solución a los problemas de los poderes del rey para disolver las Cámaras. Invocarlo para atribuir al rey de una monarquía constitucional poderes que no tiene sería un dislate, tanto por el contexto del asunto como, sobre todo, por la interpretación sistemática e institucional de los poderes del rey en un sistema democrático.

Por otra parte, ampliar los poderes del rey supondría afrontar problemas añadidos, que exigirían un activismo jurídico necesario para encontrar respuestas a las demás cuestiones que de esa extensión se derivarían. Como es el caso de fijar la fecha que sirve para contar los dos meses: ¿desde la primera propuesta rechazada a limine por Rajoy?, ¿a contar desde que los partidos le digan que no hay más solución que disolverlas?, ¿todos o una mayoría?, ¿cuál?

Los problemas son infinitos y con la Constitución no se debe jugar. Ni se puede empujar al rey a esos juegos sin comprometer su papel arbitral, la propia monarquía parlamentaria y la dignidad misma de la norma suprema.

La propuesta del rey

No parece que la propuesta del rey obligue a un candidato a aceptarla, pues eso no está escrito en sitio alguno. Sin embargo, sería lógico que el candidato lo intentase al menos, aunque luego declinase si de sus conversaciones deduce la imposibilidad de obtener los apoyos. Un rechazo sin intentarlo no parece aceptable. Se podría pensar si, para incentivar la aceptación por el candidato de la propuesta que le haga el rey, habría que entender que todo rechazo de un candidato a ser propuesto para la investidura le descalifica de forma definitiva para esa legislatura. Cosa que no ocurriría si acepta la propuesta y no sale ni en primera ni segunda votación, pero en ulteriores eventuales pudiera volver a ser propuesto. Lo mismo se aplicaría al candidato propuesto que a partir del ofrecimiento inicia conversaciones, aunque luego decline por no haber obtenido apoyos suficientes.

En todo caso, en el momento actual, sin una modificación de la Constitución, no se le puede pedir al rey que aplique ese criterio no escrito en sitio alguno sin comprometer su papel arbitral.

Las posibilidades abiertas

La Constitución vigente permite otras soluciones. En primer lugar, la de repetir durante un tiempo, o sin límite, las rondas de consultas hasta que pueda salir un candidato viable. Pero también  cabe la posibilidad de que alguien se ofrezca para un investidura aunque pueda presumirse fallida, si bien en este caso sería conveniente que la propuesta del rey contara, en las rondas con los representantes de los partidos, con una mayoría de los grupos de la Cámara; que contara con ella no tanto en cuanto al candidato como en cuanto a la idea de la propuesta misma como mecanismo para desencadenar la puesta en marcha del reloj.  Mayoría absoluta o, mejor, cualificada de tres quintos que, si bien no es previsible que se diera en los primeros momentos, podría producirse más tarde a medida que todos comprendan que es necesaria una solución.

Aceptar la investidura aunque no se tengan los votos necesarios dista de ser un fracaso para quien lo intenta 

Aceptar la investidura aunque no se tengan seguros los votos necesarios, además de poner en marcha el reloj, dista de ser necesariamente un fracaso para quien lo intenta con un programa y con propuestas que los electores entiendan que son aceptables por todos (en la medida en la que están abiertas en  la búsqueda del mínimo denominador común y tienen voluntad de ser aceptables por un buen número) y  puede llegar a ser una carga para quien rechaza tales propuestas y se las va a tener que ver en las eventuales futuras elecciones que desencadene el candidato fallido al poner en marcha el reloj.

Finalmente, en casos extremos, se puede llegar a un pacto (con coalición o solo con apoyos parlamentarios, pero con un programa mínimo) que evite una repetición inmediata de las elecciones pero que no sea para toda la legislatura, sino por  un tiempo menor (de uno o dos años, por ejemplo), con lo que se evitaría la prolongación del Gobierno en funciones y se daría paso a un nuevo ejecutivo. Ese nuevo gobierno que saliera de tal pacto lo sería con plenitud de competencias incluso aunque se construyera, en principio, con un programa de mínimos para gobernar y enfrentar los problemas más esenciales y dar tiempo a que la ciudadanía pueda ser convocada posteriormente, pero con un plazo más amplio de reflexión y con  nuevos datos y referencias, que le ahorre volver a votar a los dos meses sin que hayan cambiado las circunstancias.