22/9/2020
Análisis

La función del rey constitucional en la investidura del presidente

La Constitución deja sin resolver cuál es el alcance de la intervención del monarca y quién decide la fecha de la primera sesión para elegir al jefe de Gobierno

La Constitución establece que el rey, “previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno”. No dice nada más y eso es parte del problema cuando el resultado de unas elecciones es como el del 20 de diciembre pasado, a diferencia de lo que ha ocurrido hasta este momento.

El rey deberá proponer el candidato en cuanto haya uno indiscutible o esperar hasta que haya uno con apoyos sólidos

En la mayor parte de los casos el monarca no tendrá margen de apreciación en ese proceso de investidura, como cuando las elecciones otorgan una mayoría absoluta a un grupo político sin que el rey pueda hacer otra cosa que proponer al candidato de este al Congreso. Las cosas son algo diferentes cuando la fragmentación política y las discrepancias entre grupos son muy acusadas a la hora de apoyar a un candidato.

En esas situaciones la sucinta letra de la Constitución parece dejar sin resolver muchas  cosas que precisan aclaración. Tres son, al menos,  las cuestiones a aclarar: 1) Cuál es el contenido y alcance de la intervención del jefe del Estado, 2) quién decide la fecha de comienzo del cómputo de los dos meses previstos en la Constitución que obliga a celebrar nuevas elecciones y 3)cuál es el papel del presidente del Congreso de los Diputados.

1. La intervención del rey

Todo consiste en aclarar cuál es el margen, si hay alguno, que tiene el rey para proponer el nombre del candidato a presidente, así como cuál es el criterio por el que debe guiarse para hacer la propuesta de candidato y en qué orden debe hacerse si hubiera más de uno. Como es evidente, el orden de la propuesta o propuestas no es indiferente. La reciente experiencia portuguesa, al proponer Cavaco Silva un candidato difícilmente viable, así lo demuestra (dejando al margen las diferencias constitucionales entre los dos países sobre las que no procede entrar).

Por de pronto, el jefe del Estado no puede hacer tal propuesta a su libre arbitrio, como se hacía bajo la Constitución de la Restauración según la cual el rey nombraba y destituía libremente a “sus ministros”. El sistema de “turno” derivaba en la Restauración tanto de ese arbitrio del monarca para nombrar “su” gobierno como de sus poderes legislativos, todo lo cual le permitía imponer su voluntad, bien distinta de la voluntad del pueblo. Asombra por eso que hoy algunos sugieran y confundan con el régimen de turno la voluntad del pueblo español que desde 1978 ha querido, libre y democráticamente, que se hayan ido sucediendo en el gobierno distintos partidos (UCD, PSOE y PP con apoyos o no de otras fuerzas).

Se trata de saber ahora cuál es la norma o criterio que debe ser observada a la hora tanto de proponer el candidato a presidente como el orden en que ha de hacer las propuestas sucesivas, si proceden.

La fuerza más votada no es ningún criterio definitivo a tal efecto. Como ha recordado recientemente Javier García Fernández, la Constitución no dispone que haya que encargar la formación del gobierno al candidato con más votos. Ni lo dispone ni tendría el más mínimo sentido en un sistema parlamentario en que son los diputados quienes eligen al presidente.

Por el contrario, la referencia constitucional del artículo 99 a la “previa consulta” con los grupos políticos indica que el rey deberá encargar la formación de gobierno a aquel candidato que tenga más posibilidades o más votos de diputados para poder hacerlo.

Ciertamente, quién cuenta con esa confianza solo se sabrá de modo definitivo después de ser propuesto,  presentar su programa político y ser votado. Eso supone que antes de tal propuesta el monarca solo tiene como orientación las consultas con los  representantes de los grupos políticos, que le expondrán sus preferencias.

Si tras ellas el jefe del Estado llega a la conclusión de quién es el único candidato que suma los apoyos necesarios o el candidato con más probabilidades, deberá proponerlo. Pero esa evaluación no depende de los votos obtenidos en las elecciones, sino de la confianza que anuncien o prometan darle los representantes de los grupos políticos en las consultas.

Si solo hubiera un candidato con posibilidades de ser investido, sería obligatorio proponerle. Pero si hubiera más de un candidato con posibilidades, especialmente si los grupos políticos establecieran, cada uno por su parte, un orden de preferencias en relación con varios de ellos, la cosa se complicaría. En algunos supuestos límite la combinación de las distintas preferencias con distintos candidatos puede constituir un sudoku de difícil solución.

Las hipótesis pueden ser muchas y muy diferentes y no puede tratar de agotarse aquí la exposición de las mismas. Bastará con contemplar dos. Una, la del supuesto en que ningún candidato tenga apoyos suficientes. Aquí la cuestión radicaría en saber a quién proponer y cuándo proponerlo, como luego se verá.

Otra, el supuesto en que alguna fuerza deseosa de que se repitan las elecciones prometa unos apoyos ficticios a quien sea para que, pareciendo solucionados los apoyos del candidato, se produzca inmediatamente la propuesta y así, fracasada la investidura, comiencen a contar los dos meses para la nueva convocatoria de elecciones. ¿Podría aquí valorar el rey la solidez de los apoyos prometidos?.

La diversidad y complejidad de posibles escenarios suscita la cuestión de qué margen tiene el rey para valorar quién es el candidato con más apoyos. En función, eso sí,  de las consultas realizadas sobre los candidatos y los apoyos anunciados, así como del orden de preferencias manifestado ante los posibles candidatos si los grupos estuvieran en disposición de apoyarles en propuestas  sucesivas.

El monarca está obligado a ser neutral pero también a que se cumpla la voluntad electoral del pueblo

Decir que el rey no debería tener ningún margen parecería correcto en una monarquía constitucional, pero no sería realista, en sentido propio, en situaciones complejas como puede ser la actual. En efecto, el rey está obligado a ser neutral, pero, por otra parte, lo está también a que la voluntad electoral del pueblo llegue a buen fin, lo que puede obligar a prolongar las consultas, si fuera el caso, para que se produzca la investidura. Todo antes que jugar la carta de unas nuevas elecciones que podrían repetir el resultado o alterarlo, pero con las mismas dificultades, y que en todo caso, además de los problemas a que da lugar la falta de gobierno, no dejaría de ser un fracaso del sistema democrático mismo.

Pero la determinación del margen del rey en la propuesta no tiene fácil solución en casos complejos que pueden exigir criterios adicionales. ¿Qué hacer, por ejemplo, si tras las consultas hubiera más de un candidato con posibilidades? ¿Podría el rey proponer en primer lugar  al candidato que él como jefe del Estado aprecie como más conveniente para los intereses generales de España? La invocación de los intereses generales, aun imprecisa, parece remitir a una cierta objetividad. Sin embargo, ese criterio no parece admisible, pues no corresponde al jefe del Estado sustituir la visión de los grupos políticos por la suya propia.

Sin duda habrá de tener en cuenta quién es el candidato que tiene más apoyos, pero deberá tener en cuenta más aspectos. Deberá considerar el orden de preferencias manifestado por los partidos en el caso de que estén dispuestos a votar a candidatos propuestos de modo sucesivo. La cuestión reside en saber si, al margen del número de apoyos, ha de tener en cuenta estos otros criterios o el de la estabilidad, siquiera sea a corto plazo, del gobierno futuro. Ello puede exigir valorar cuáles son los compromisos programáticos susceptibles de alcanzarse entre quienes prometen el apoyo y el grupo político del candidato a presidente. O exigir valorar si da más estabilidad un apoyo desde fuera o un gobierno de coalición en el que quienes prometen el apoyo quedan más involucrados.

Nada de eso garantiza quién es el mejor candidato. La enumeración de supuestos, que ojalá no lleguen a ser tan complejos, solo sirve aquí y ahora para poner de relieve que el papel del jefe del Estado en situaciones complicadas no se puede resolver aconsejándole que acuda a la tabla de sumar.

Tampoco, desde luego, acudiendo a las preferencias personales del rey, que pueden acabar de poner en peligro su propio papel institucional.

Debemos enfrentarnos, en una democracia relativamente joven como la nuestra, a recorrer un camino de experiencia para ir sentando reglas, criterios y costumbres constitucionales a ese respecto.

2. El cómputo de los dos meses

Menos complicada parece la segunda cuestión a considerar, que tiene que ver también con el papel del jefe del Estado en cuanto es su primera propuesta de un candidato a presidente la que desencadena la sesión de investidura y la primera votación que marca el inicio del plazo de dos meses. Algunos días pueden mediar, conforme al Reglamento del Congreso, entre la propuesta del rey, la sesión de investidura y la primera votación, pero hablamos de días irrelevantes respecto al plazo de dos meses para convocar nuevas elecciones.

El rey deberá proponer el candidato en cuanto esté claro que hay uno indiscutible. Pero mientras no lo haya deberá esperar lo necesario hasta que surja y esté claro, tras nuevas consultas, quién es el candidato con más sólidos apoyos. Esperar no quiere dar a entender que adopte una posición pasiva, sino activa en la búsqueda de un candidato, oyendo a los grupos sobre otras eventuales soluciones u otros candidatos, aunque sin sugerirlos.

El jefe del Estado debe garantizar la eficacia de la decisión del pueblo y por tanto no precipitarse cuando una opción prematura o poco meditada comprometa la eficacia del resultado electoral.

Pero en todo caso ha de proponer alguno cuando todos los esfuerzos se revelen infructuosos pasado un tiempo razonable, de modo que el plazo de nuevas elecciones comience a correr. En ese caso el candidato propuesto —en el fondo para fracasar— deberá ser el que, en principio, estuviera más cerca de lograr mayores apoyos, aunque sea improbable que logre suficientes.

3. La intervención del presidente del Congreso

La última cuestión consiste en saber cuál es el papel del presidente del Congreso a cuyo través y con su refrendo se hace, por el rey, la propuesta de candidato.

La institución del refrendo se hace en muchas ocasiones en las que la intervención del rey parecería más bien simbólica en cuanto no significa que sea el autor del acto (es el caso del refrendo del presidente del gobierno en la sanción y promulgación de las leyes).

En el presente caso es lícito preguntarse por cuál es el papel del presidente del Congreso, pues es evidente que aquí no puede ser dicho presidente el que haga las propuestas de candidato al monarca, sino que es este último quien debe hacerlas bajo su propio criterio, aunque la responsabilidad la asuma el presidente del Congreso, quien se limita, sin duda alguna, a firmar la propuesta sin la más mínima intervención en el proceso de elaboración. La intervención exclusiva del rey, previa consulta con los grupos, probablemente asegura más la neutralidad de la misma que la intervención del presidente del Congreso, cualesquiera que sean los grupos que le hayan apoyado.