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Análisis
La paradoja de la desviación del déficit
El incumplimiento, fruto de una errática política fiscal al servicio de intereses electorales, ha servido para estimular el PIB y el empleo
Daniel Fuentes Castro
- 22/04/2016
- Número 30
Luis de Guindos y Pierre Moscovici conversan durante una reunión del Eurogrupo en Bruselas. EMMANUEL DUNAND / AFP / Getty
El déficit público de 2015 se ha situado finalmente en el 5% del PIB, frente al 5,8% de 2014. Estas ocho décimas de consolidación fiscal son la mitad de lo comprometido en el Procedimiento de Déficit Excesivo, que había fijado un objetivo del 4,2%. De las ocho décimas de consolidación conseguidas, tres vienen explicadas por la reducción de los intereses de la deuda y solamente cinco décimas corresponden a la mejora del saldo primario de las administraciones públicas. Estas cinco décimas representan la menor reducción del saldo primario desde el inicio del proceso de consolidación, dato que es achacable directamente a las decisiones de política fiscal adoptadas durante el pasado año.
El malestar de Bruselas ante estas cifras se explica por diferentes motivos. En primer lugar, por el incumplimiento del objetivo de déficit en sí mismo, a pesar de las reiteradas advertencias por parte del comisario europeo de Asuntos Económicos y Financieros, Pierre Moscovici, y de las sucesivas promesas del ministro de Economía, Luis De Guindos (la última, en comisión parlamentaria, un objetivo de 3,6% para 2016 con varias zonas de sombra). En segundo lugar, porque la amplitud de la desviación convierte en papel mojado la senda de reducción del déficit prevista para 2016 y 2017. Cabe recordar que España tendría que salir este año del brazo correctivo del Programa de Estabilidad y Crecimiento, bajando el listón del 3%, una meta que las cifras de 2015 convierten literalmente en inalcanzable hasta 2017 o, más probablemente, 2018.
El déficit estructural de las cuentas públicas españolas se sitúa al menos entre el 2,5% y el 3% del PIB
En tercer lugar, el descontento de Bruselas responde al deterioro del componente estructural del déficit (la parte del mismo que no depende del ciclo económico, sino de las reformas). Aunque existe una controversia metodológica sobre el cálculo de esta magnitud que ha llevado a ocho gobiernos, entre ellos el español, a solicitar recientemente al Ejecutivo comunitario la revisión del método actual de estimación, el déficit estructural de las cuentas públicas españolas se sitúa al menos entre el 2,5% y el 3% del PIB, cuando el objetivo de medio plazo es el 0,5%.
Una muestra de la inercia estructural de nuestro déficit público es el deterioro creciente de las cuentas de la Seguridad Social. Resulta especialmente significativo que los ingresos por cotizaciones apenas hayan crecido un 1% en un año en el que el mercado laboral ha mostrado un dinamismo excepcional. Esto responde a los bajos salarios en los empleos de nueva creación y al impacto de las bonificaciones a la contratación, que han drenado recursos a la Seguridad Social sin incentivar la creación de empleo. Las pensiones contributivas, mientras tanto, apuntan a un incremento del 3% interanual en el medio y largo plazo. Así las cosas, resulta difícil imaginar que el déficit de la Seguridad Social, de unos 13.000 millones de euros en 2015, pueda reducirse en los próximos años. Y en el Fondo de Reserva quedan poco más de 30.000 millones de euros.
El impacto sobre el crecimiento
La política fiscal expansiva llevada a cabo en 2015 combinó reducción de ingresos (la rebaja fiscal ha tenido un impacto de unos 5.500 millones en las arcas públicas) e incremento de gastos, arrastrados estos últimos por el ciclo electoral. Descontando el coste de los intereses, el gasto de las administraciones públicas en 2015 se incrementó unos 7.500 millones frente a una reducción de 2.400 millones en 2014. Si no se hubiese aplicado la rebaja fiscal y los gastos se hubiesen incrementado un máximo de 3.500 millones, habría sido posible alcanzar el objetivo de déficit… a condición de que todo lo demás hubiese permanecido constante.
La cuestión es que difícilmente habría permanecido constante todo lo demás sin la inyección de esos 10.000 millones de euros en que, aproximadamente, se ha materializado la política fiscal expansiva de 2015. El escenario contrafactual, haber cumplido el objetivo de déficit, no habría sido neutro desde el punto de vista del crecimiento. Una estimación prudente, que no unánime, basada en una horquilla de multiplicadores de 0,5 a 0,75 para los ingresos y de 1 a 1,5 para los gastos, permite cifrar entre 6 y 9 décimas de PIB el plus de crecimiento obtenido gracias a no haber cumplido el objetivo de déficit.
El incumplimiento del déficit no solo ha tenido un impacto positivo sobre el crecimiento de la economía española, sino que, paradójicamente, también ha contribuido a reducir el endeudamiento total de las administraciones públicas. Montoro se encargó de recordar la secuencia lógica al inicio de la comparecencia en la que daba cuenta de las cifras del déficit (“toda la valoración de los déficits va siempre fundamentada a evitar la evolución al alza de la deuda pública”): incumplir el déficit ha servido de estímulo al PIB y a la creación de empleo, y un mayor PIB ha permitido reducir la ratio de endeudamiento. En efecto, aunque el volumen de deuda creció un 3,5% en 2015 el PIB nominal lo hizo al 3,8%. Como resultado se tiene que, por primera vez desde el inicio de la crisis, la ratio de deuda experimentó una ligera mejoría, pasando del 99,3% de 2014 al 99% de 2015.
En resumidas cuentas, hemos incumplido el objetivo de déficit pero hemos crecido más, hemos generado más empleo y, además, hemos reducido ligeramente el nivel de endeudamiento. Visto así, cabría preguntarse sobre la conveniencia de cumplir con la senda de déficit fijada en el Plan de Estabilidad y Crecimiento.
Consciente o inconscientemente, Montoro ha abierto un debate que va más allá del cumplimiento de nuestros compromisos presupuestarios. Porque el fondo de su argumentación podría ser válido, con matices, si la desviación del déficit respondiese a una estrategia fiscal fundamentada, cuyo impacto sobre el crecimiento y la consolidación hubiesen sido previstos, y con un calendario de consolidación presupuestaria consensuado en Bruselas. En cierto modo, habría sido incluso valiente pelear desde la ortodoxia lo que Varoufakis no supo hacer desde la rebeldía.
No estamos, sin embargo, ante un cambio de paradigma, sino ante el resultado de una política fiscal errática al servicio de intereses electorales. Hemos perdido el rumbo y la credibilidad, algo que puede resultar caro en cuanto esta evidencia sea compartida por los mercados financieros (más atentos, al menos de momento, al entorno global, a la política monetaria del Banco Central Europeo y a las buenas cifras de crecimiento de nuestra economía).
Cambiar de paradigma
La teoría de la austeridad expansiva, alimentada desde Harvard por los italianos Alberto Alesina y Silvia Ardagna, defiende que los ajustes fiscales son más eficientes reduciendo gastos que incrementando ingresos. De acuerdo con este paradigma, los recortes del gasto público y la contención salarial no solo no deprimirían la actividad económica, sino que estimularían el crecimiento. Con este discurso comenzamos la legislatura en España: la firmeza en la contención del gasto público y la devaluación salarial iban a dar confianza a los mercados financieros, que volverían a vernos como un país fiable. Con los canales de financiación abiertos, íbamos a poder solventar el problema de nuestra deuda y además obtener mejores condiciones que estimulasen la inversión, el crecimiento y el empleo.
Rajoy ha sostenido este argumentario en innumerables ocasiones durante los últimos cuatro años. Y no se trata únicamente de retórica. El Programa de Estabilidad de la economía española ha mantenido hasta ahora lo siguiente: “La estrategia fiscal en términos de ingresos y gastos para el conjunto de las administraciones públicas consiste en mantener la ratio de ingresos sobre PIB en torno a 38% del PIB y la ratio de gasto decreciente en 5 puntos de PIB, desde 43,5% de 2014 a 38,4% del PIB en 2018”. Esto significa, en la práctica, que España lleva años congelando voluntariamente su capacidad recaudatoria en un nivel que es 8,6 puntos de PIB inferior al promedio del área euro, 46,6% en 2015, y que la consolidación fiscal se efectúa íntegramente reduciendo gastos.
España lleva años congelando su capacidad recaudatoria 8,6 puntos por debajo del promedio del área euro
Llevamos años instalados en el paradigma de la austeridad expansiva y, pese al esfuerzo innegable de las administraciones públicas, no hemos cumplido nunca los objetivos de déficit público. Es cierto que la tormenta financiera de 2012 se aplacó y que el coste de la deuda ha disminuido desde entonces (los intereses de 2013 y 2014 representaban el 3,4% del PIB, mientras que las previsiones de Bruselas apuntan a 2,9% en 2016 y 2,7% en 2017). Pero esto no ha sucedido como efecto de la confianza transmitida por De Guindos y Montoro a los mercados financieros, sino a consecuencia de las decisiones de política monetaria del Banco Central Europeo.
La cuestión relevante en estos momentos sigue siendo la misma que al inicio de la crisis: cómo controlar nuestro nivel de endeudamiento sin deteriorar la provisión de bienes y servicios públicos y cómo hacerlo, además, sin que el proceso de consolidación fiscal pese negativamente sobre el crecimiento económico y la creación de empleo. En España hemos optado por dar una vuelta de tuerca al dilema, congelando la recaudación de ingresos públicos en un nivel llamativamente bajo en el contexto europeo. Y, además, lo hemos coronado con la promesa de no tocar las pensiones.
Quizá sea momento de cambiar el paradigma. Primero, porque el incumplimiento del déficit en 2015 pone de manifiesto lo que tendría que ser evidente para todos: que, por muchas excepciones que quiera señalar la teoría de la austeridad expansiva, las políticas fiscales expansivas son expansivas y las políticas contractivas son contractivas. Segundo, porque no es posible mantener un Estado de bienestar a la europea con el techo de recaudación fijado hasta ahora en el Programa de Estabilidad: o se reduce el gasto social, o se dota de más recursos a las administraciones públicas. Tercero, por la brecha existente entre los impuestos que teóricamente pagamos (iguales o mayores que las principales economías de nuestro entorno) y los que efectivamente recaudamos. No solo se trata de luchar contra el fraude, sino de hacer tabla rasa con deducciones, bonificaciones y exenciones de dudosa eficiencia. Cuarto, porque la política monetaria como herramienta de estímulo al crecimiento no va a dar mucho más de sí ante una crisis de demanda como la actual, necesitada de estímulos fiscales. Y quinto, porque el paradigma predominante ha deteriorado fuertemente la equidad en la distribución de la renta.
Llevemos la recaudación a los estándares europeos, vinculemos cualquier incremento discrecional del gasto público al incremento de la recaudación efectiva (sin irresponsabilidades fiscales), comprometámonos con Bruselas a reducir el déficit a un ritmo aproximado de 1 punto al año y, sobre todo, dejemos de abrazar religiosamente cualquier paradigma económico. Incluido este.