18/8/2019
Análisis

5 razones por las que el acuerdo UE-Turquía no funcionará

En lugar del sistema “un refugiado dentro, otro fuera”, Bruselas debería ayudar a Grecia en las fronteras y presionar a Ankara para que cumpla con sus obligaciones

5 razones por las que el acuerdo UE-Turquía no funcionará
Migrantes y refugiados esperan en la cola para comprar billetes de tren cerca de la ciudad de Presevo (Serbia) después de cruzar la frontera con Macedonia. ARMEND NIMANI / AFP / GETTY
En una oferta de último minuto para reducir el número de gente que llega a Europa antes de que el clima les permita cruzar más facilmente, la UE firmó un acuerdo con Turquía el 18 de marzo. El objetivo es devolver a suelo turco tanto a los inmigrantes económicos como a los peticionarios de asilo. El acuerdo, diseñado por el primer ministro turco Ahmet Davutoglu y la canciller alemana Angela Merkel, fue una sorpresa para algunos de los que participaron en la reunión del Consejo Europeo el 7 de marzo. Hasta entonces la opción preferida de la mayoría de los líderes europeos y del presidente del Consejo, Donald Tusk, era presionar a Turquía ofreciéndole más dinero para patrullar mejor sus fronteras con Grecia. Pero la pérdida de apoyos de Merkel en su país y la inminente amenaza a la supervivencia de Schengen precipitaron un rápido acuerdo para reducir la llegada de inmigrantes a las costas griegas. 

El trato introduce una innovadora política de “uno dentro, uno fuera”: todos los inmigrantes irregulares que lleguen a Grecia desde Turquía serán devueltos a este último país. A cambio de cada inmigrante que Ankara reciba, la UE acogerá a un refugiado sirio que ya esté en Turquía. Bruselas dará al Gobierno turco 6.000 millones de euros en dos partes para ayudar en la protección temporal de los sirios que lleguen a su territorio. La UE también acelerará el proceso para que los turcos puedan viajar sin visado a los países de la zona Schengen, y abrirá otro capítulo en las negociaciones para la entrada de Turquía en la UE. Así, este pacto es el intento más atrevido de la UE de abordar la crisis de los refugiados. Pero es también el más imprudente: al poner todos los huevos en la cesta de Turquía, Bruselas se arriesga a empeorar la crisis si el acuerdo no funciona. Muchos funcionarios admiten en privado que el fracaso es el escenario más posible. Entre otras cosas, por estas 5 razones.

1. Una tragedia griega

Supuestamente, Grecia, apoyada  por Frontex (la agencia europea de fronteras) debía empezar a devolver refugiados a Turquía el domingo 20 de marzo, el día que entró en vigor el acuerdo. Entre el domingo y el lunes, más de 1.600 personas cruzaron a las islas griegas desde Turquía. Se unieron a los 5.775 peticionarios de asilo que ya estaban allí. Muchos de ellos están siendo evacuados al continente para hacer sitio a nuevas llegadas.

La ley turca solo ofrece a los sirios protección temporal, con acceso restringido a ayudas, trabajo y educación

Grecia no puede enviar a la gente de forma automática. Las normas internacionales y europeas obligan a los países a revisar las peticiones una a una y prohíben devolver a los migrantes en masa. De modo que Grecia debe procesar todas esas llegadas a sus costas. Y como la UE tiene ahora un acuerdo con Turquía, las autoridades griegas no necesitan, en principio, examinar los méritos de los peticionarios de asilo que lleguen desde el país vecino. Aun así necesitan estudiarlos de forma individual, pero pueden devolverlos si las autoridades verifican que han viajado desde Turquía. Y todo esto debe ocurrir muy rápido si quieren reducir los números. Los refugiados pueden desafiar la decisión de devolverlos en los tribunales. Al mismo tiempo, Grecia debe proveer a los peticionarios de asilo de un lugar donde refugiarse.   

Atenas no ha tenido un sistema válido de recepción de refugiados en los últimos cinco años. En 2011 la Corte Europea de Derechos Humanos dijo que los países de la UE debían dejar de devolver gente a Grecia por las deficiencias del sistema de asilo de ese país, incluyendo las inhumanas condiciones de las instalaciones. Así que Grecia necesita construir ahora un sistema de asilo con tribunales, lugares de recepción y centros de detención en un periodo de tiempo muy corto. Por eso se supone que Atenas convertirá los hotspots (instalaciones para procesar las peticiones) de las islas del Egeo en centros de asilo donde la gente puede ser registrada, retenida y preparada para la deportación. Pero estos hotspots, levantados en otoño de 2015, no están bien equipados y han fallado en su misión de registro, revisión y distribución de los peticionarios de asilo entre los diferentes estados miembros. Bruselas ha prometido enviar ayuda a Atenas en forma de jueces, trabajadores especializados en casos de asilo y fuerza policial adicional. Pero la UE todavía no ha cumplido sus compromisos: después de que Grecia pidiera ayuda a Frontex en octubre de 2015 para gestionar la presión migratoria, los socios europeos fueron demasiato lentos en enviar medios. Para febrero de 2016 solo habían enviado a Grecia dos tercios de los prometidos 775 guardias de fronteras. Y solo Alemania ha enviado las máquinas de huellas adicionales, necesarias para que los hotspots funcionen.

2. Es la ley, estúpido

El problema de las devoluciones en masa era al principio parte de las negociaciones. Pero Bruselas tuvo que dar marcha atrás después de que diversas ONG y organizaciones internacionales denunciaran que sería ilegal. En cualquier caso, el acuerdo puede enfrentar desafíos legales. Uno de los problemas es la base legal para permitir a la UE devolver gente a Turquía. Según las leyes internacionales, los peticionarios de asilo solo pueden ser enviados a países considerados seguros (el principio de no-devolución). La ley europea dice que si un país se considera seguro, debería garantizar que nadie pueda ser perseguido por razón de raza, religión, nacionalidad o pertenencia a un determinado grupo social o político. El tercer país debería también ofrecer la posibilidad de solicitar asilo como refugiado.

No está claro si Turquía puede ser considerado un tercer país seguro bajo estas reglas. Hay muchos kurdos saliendo de Siria e Irak, y enviarlos a un país donde hay un conflicto abierto entre la minoría kurda y el Gobierno nacional los pondría en riesgo. Además, Turquía no ofrece en este momento un completo estatus de refugiado a los sirios. La ley turca solo les ofrece protección temporal con acceso restringido al mercado de trabajo, educación y asistencia social. También ha habido noticias de que Turquía ha devuelto a peticionarios de asilo a Siria, rompiendo así el principio de no-devolución. Más recientemente, en febrero de 2016, Turquía cerró sus fronteras a la mayoría de los sirios que abandonaron su país tras la ofensiva rusa en la ciudad de Alepo. Varias ONG han anunciado que llevarán el acuerdo a los tribunales. Si es anulado por una corte, Bruselas tendrá que paralizarlo y Europa demostraría ser incapaz de gestionar esta crisis de forma compatible con los derechos humanos. 

3. Este acuerdo se autodestruirá en 3, 2, 1…

Ni siquiera sus autores parecen ser optimistas: el trato dice que es una medida temporal diseñada para reducir el número de gente que cruza el Egeo. Si fracasa, se desactivará. Si funciona, será reemplazado por un “plan voluntario de admisión humanitaria”, clave para un programa de reasentamiento desde Turquía. La UE dice estar preparada para recibir solo a 72.000 refugiados desde Turquía. De modo que si más de 72.000 sirios llegan a Grecia, la implementación del acuerdo podría cesar. Pero solo en los últimos tres meses —cuando ya estaba en marcha el plan de inmigración inicial con Turquía, que costó 3.000 millones de euros— unos 70.000 sirios y otros 78.000 inmigrantes de otras nacionalidades llegaron a Grecia desde el país de Erdogan. Y todavía hay 2,5 millones de sirios en Turquía. La única forma de que el acuerdo funcione es que en los próximos tres meses (momento en que el número de sirios que lleguen a Grecia se espera que haya alcanzado el umbral de los 72.000) la guerra en Siria termine y los sirios regresen, o bien que decidan quedarse en Turquía. La última opción es tan poco probable como un acuerdo de paz en Siria. 

4. Me hicieron una oferta que no pude rechazar

Como el CER ha subrayado en el pasado, la UE está tan desesperada por resolver esta crisis  que está dispuesta a ofrecer casi de todo a Turquía. Hace tres meses, Bruselas aceptó pagar a Ankara 3.000 millones de euros para parar a los sirios que cruzaban a Grecia. Pero Turquía no cortó el flujo: desde que empezó 2016, casi 148.000 personas llegaron a las islas del Egeo desde Turquía. Ahora Erdogan ha pedido otros 3.000 millones, además de la exención de visado para los turcos que viajen a la UE y reabrir el proceso de adhesión al club europeo. A diferencia de Marruecos, a menudo citado como una historia de éxito en la cooperación migratoria, el Gobierno de Erdogan tiene una agenda política propia. Hasta ahora el presidente turco ha sido un hábil negociador: sabe que los líderes europeos enfrentan una enorme presión política en sus países, y están dispuestos a ofrecer mucho. Gracias a la ansiedad de la UE por no poner en peligro el acuerdo con Turquía, Erdogan ha podido continuar con sus políticas autoritarias y ahogar a los medios. Si la UE cumple sus promesas, Erdogan conseguirá lo que quiere de Europa fácilmente. Si la UE no cumple —el escenario más posible—, lo presentará como una traición por parte de Europa, justificada por una política exterior menos europea. En cualquier caso es una situación ganadora para el presidente turco, al estar menos obligado a comprometerse con cumplir su parte del trato.      

5. ¡Podemos hacerlo! ¿Podemos?

Bajo la política del “entra uno, sale otro”, un número de estados miembros se ha comprometido a recibir a 72.000 refugiados sirios desde Turquía. Pero el historial de la UE en reasentamiento y reparto de refugiados es muy pobre: en septiembre de 2015, los estados miembros aceptaron repartirse a 160.000 peticionarios de asilo desde Grecia e Italia (el sistema de cuotas). Hasta ahora lo han hecho con solo 890. Unos 600 casos están siendo retenidos por razones de seguridad, en parte por la dificultad de revisar los historiales.

Incluso si el acuerdo con Turquía reduce el número de gente que pone su vida en peligro al viajar desde Turquía a Grecia, los miembros de la UE necesitarán realojar a miles de sirios. No está claro por qué estarían más dispuestos a hacerlo ahora, cuando ni siquiera han cumplido las promesas que hicieron hace seis meses. Aunque nada indica que en los atentados de Bruselas haya estado involucrado ningún refugiado sirio, muchos gobiernos insisten en aumentar los controles de seguridad entre los refugiados. Los estados miembros se resistirán a recibir a los sirios que vengan directamente desde Turquía si eso significa dejar los controles en manos turcas. Para concluir, aunque el acuerdo  funcione, puede crear tantos problemas como soluciones: sirios desesperados devueltos a Turquía y otros (los que no estén incluidos en los 72.000 que serán realojados) que pueden empezar a utilizar rutas más peligrosas para llegar a Europa. Si vuelven al camino más largo desde Libia a Italia se arriesgan a morir en el mar y la UE solo habría movido el problema desde Grecia a Italia. 

Erdogan es muy hábil: sabe que los europeos están desesperados, dispuestos a ofrecer casi de todo

En realidad el acuerdo está llamado a fracasar. En lugar del inviable sistema “uno dentro, uno fuera”, la UE debería centrarse en aumentar la presión sobre Ankara para que cumpla con sus obligaciones internacionales con los peticionarios de asilo y una mayor vigilancia de sus fronteras. En lugar de darle más dinero a Turquía, Bruselas debería centrarse en ayudar a Grecia a asegurar las fronteras exteriores de Schengen. Cuanto antes se den cuenta los líderes europeos de que este acuerdo no es una varita mágica, antes pueden volver —de nuevo— a la casilla de salida. Y buscar mejores respuestas.