20/11/2019
Análisis

El Gobierno en funciones ante el control del Congreso

La negativa del Gobierno en funciones a someterse al control parlamentario de un Congreso que no le ha otorgado la confianza ha dado lugar a un conflicto entre órganos constitucionales que acabará dilucidando, probablemente demasiado tarde, el Tribunal Constitucional. En la Constitución hay suficientes elementos que hacen pensar que el Gobierno cesante (como lo denomina el artículo 101.2 del texto constitucional) ha de someterse a los procedimientos de control de las dos Cámaras.

En general, tiende a identificarse el control parlamentario con la responsabilidad solidaria que contrae el gobierno ante el Congreso de los Diputados por su gestión política, conforme a los artículos 108 y 113.1 de la Constitución. Se suele pensar que existe un continuum entre control parlamentario y responsabilidad política, de modo que el gobierno, que a través de su presidente ha recibido la confianza del Congreso, está sometido al control por la exclusiva razón de que responde ante esa misma Cámara, llegando esa responsabilidad hasta la moción de censura que puede aprobar el Congreso. Ese es, más o menos, el razonamiento que ha empleado el Gobierno para justificar la no comparecencia de dos ministros ante sus respectivas comisiones legislativas. Pero esa justificación es rechazable desde varios puntos de vista.

El artículo 110.1 de la Constitución no diferencia entre gobierno dotado de confianza o cesante

En primer lugar, si solo se pudieran encargar del control parlamentario las cámaras que otorgan o deniegan la confianza a los gobiernos, aquellas cámaras que carecen de esa atribución no podrían ejercitarlo. Es el caso del Senado en España, que tiene atribuidas por la Constitución las siguientes facultades: constituir comisiones de investigación sobre cualquier asunto, incluyendo la acción del gobierno (artículo 76.1), recabar la información que precise del gobierno y de sus departamentos (artículo 109), reclamar la presencia de los miembros del gobierno (artículo 110) y someter al gobierno y a cada uno de sus miembros a interpelaciones y preguntas (artículo 111). Es decir, el hecho de que el ejecutivo no sea responsable ante el Senado ni tenga establecida una relación de confianza con la segunda Cámara no es óbice para que esta puede ejercitar plenamente funciones de control parlamentario sobre el gobierno. Lo ha establecido así la Constitución y lo ha regulado con minuciosidad el Reglamento de la Cámara.

Y el caso español no es único, pues en los sistemas presidencialistas, donde el presidente de la república no debe su investidura al Parlamento, los reglamentos parlamentarios cada vez refuerzan más los instrumentos de control parlamentario sobre el poder ejecutivo, a pesar de que es irresponsable ante el Parlamento.

Ahí tenemos un indicio de que es posible que una cámara no vinculada fiduciariamente con el gobierno tenga atribuida la función de controlar al gobierno. Y por si alguien tuviera dudas, el artículo 66.2 de la Constitución establece que las Cortes Generales (no el Congreso de los Diputados) “controlan la acción del Gobierno”.

Incidiendo más en la perspectiva de las atribuciones del Parlamento, debemos recordar que el artículo 110.1 de la Constitución afirma: “Las Cámaras y sus Comisiones pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno”. Este precepto no hace distinción entre gobierno dotado de confianza parlamentaria y gobierno cesante, por lo que cabe entender que todo miembro de un gobierno, de cualquier gobierno, está obligado a acudir a las Cortes cuando estas le convoquen. Por ende, los ministros Pedro Morenés y Ana Pastor han incumplido el artículo 110.1 de la Constitución y han vulnerado una atribución constitucional del Congreso de los Diputados.

Un gobierno en funciones ha de ser vigilado porque si no solo tendría responsabilidad criminal

Si pasamos a la vertiente contraria, a la de la naturaleza jurídica del gobierno cesante, llegaremos a la misma conclusión. Como es sabido, la Constitución se refiere al gobierno cesante en su artículo 101.2, que es el que entra en funciones hasta que tome posesión el nuevo. Posteriormente la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su artículo 21, reguló con cierto detenimiento este tipo de gobierno al que denominó “en funciones”. Pero si esta Ley estableció algunas limitaciones a las atribuciones de este tipo de gobiernos (atribuciones criticadas por algunos autores y por ciertos votos particulares del Tribunal Supremo), lo que no ha hecho, ni podía hacer, era negar el sometimiento del gobierno en funciones al control parlamentario. Podría haberlo hecho, acertada o equivocadamente, pero no lo hizo. De modo que la única norma de todo el ordenamiento español que regula el gobierno en funciones no prohíbe el sometimiento de este al control parlamentario.

La Ley del Gobierno de 1997 no pudo proscribir el sometimiento del gobierno en funciones al control parlamentario porque el citado artículo 66.2 de la Constitución tiene preeminencia sobre cualquier ley y dicho artículo, como también hemos visto, es taxativo: las Cortes controlan la acción del gobierno, sin introducir diferencias entre uno u otro tipo de gobierno. Porque lo contrario, como se ha dicho, conduciría a gobiernos carentes de control político, gobiernos incontrolados, en donde se daría la paradoja de que por carecer de confianza parlamentaria no estarían sometidos al seguimiento y valoración de su acción por el Parlamento.

El control parlamentario tiene como finalidad primaria valorar la acción del gobierno, para que tanto el Parlamento como la opinión pública puedan formarse una opinión valorativa de la actuación gubernamental. A fortiori, un gobierno en funciones ha de ser sometido a valoración (por no decir vigilancia) porque ya no teme a la moción de censura. De lo contrario, estaríamos ante un gobierno irresponsable e incontrolable, al que, de cometer abusos, solo se podría someter a responsabilidad criminal. Antes de llegar a medidas de tanta contundencia, más le vale a todo gobierno en funciones someterse al control del Congreso de los Diputados.