18/9/2019
Análisis

Limitaciones al diseño del sistema fiscal

El problema esencial de la fiscalidad española es que está repleta de vías de escape para las empresas y los más ricos

Ignacio Zubiri - 04/03/2016 - Número 24
  • A
  • a
Limitaciones al diseño del sistema fiscal
Registro en las oficinas de Mercabarna, en Barcelona. Andreu Dalmau / EFE
El problema esencial del sistema fiscal español es que tanto por razones de diseño (bases, deducciones y bonificaciones) como de gestión (fraude) está lleno de vías de escape para las empresas y los más ricos. El resultado es un sistema injusto con una capacidad recaudatoria muy limitada. Esta limitación ha sido evidente durante la crisis. En los primeros años, a pesar de que el PIB en España cayó por debajo del promedio de la UE, la recaudación (en porcentaje del PIB) se redujo más que en ningún otro país (siete veces el promedio). Después, a pesar de que los tipos impositivos nominales han subido mucho (situándose en la zona alta de la UE), la recaudación solo ha crecido marginalmente y sigue muy por debajo del promedio europeo.

Existe una tendencia interesada a exagerar los efectos de los impuestos sobre los incentivos, la deslocalización y la competitividad. Dejando al margen casos sin relevancia práctica, la realidad es que, dentro de unos amplios márgenes de tipos, los impuestos tienen efectos muy limitados, si acaso, sobre los incentivos. En cuanto a la deslocalización, pueden afectar en cuanto a dónde invierten su capital financiero los no residentes (por eso sus rendimientos financieros no deben gravarse), pero no los residentes (salvo que defrauden). El riesgo de deslocalización empresarial por razones fiscales es pequeño. Lo que hacen muchas empresas es deslocalizar (ficticiamente) los beneficios pero no la actividad productiva. Finalmente, la competitividad depende mucho más de otros factores (capacidad de innovación, estrategias de mercado, etc.) que de los impuestos. Por tanto, los impuestos afectan más a la evasión y la deslocalización (ficticia) de beneficios que al nivel de actividad económica. España, de hecho, ha salido de la crisis con los impuestos más altos de su historia reciente.

Las reformas necesarias

El nivel adecuado de impuestos dependerá del nivel de prestaciones públicas que se desee. Tal y como se sigue del plan español de estabilidad presupuestaria (donde la parte esencial del ajuste es vía reducción del gasto) y confirman las rebajas fiscales realizadas en cuanto la economía ha empezado a recuperarse, el objetivo del Gobierno actual es que la recaudación se sitúe en torno al 34% del PIB, quizá menos. A estos niveles, no será posible financiar las infraestructuras o la investigación que se necesitan ni mantener, no digamos ya mejorar, las prestaciones sociales de un país cada vez más envejecido (y que, por tanto, necesita más sanidad, servicios sociales y pensiones). Como poco, la presión fiscal en España debería subir en el medio plazo al 40%, con lo que se igualaría al promedio de la UE. Esta es la única vía de garantizar un Estado del bienestar razonable. Buena parte de estos ingresos vendrían no de aumentos de tipos, sino de cerrar vías de elusión y evasión.

1. IRPF. Debería ser un impuesto progresivo sobre la capacidad de pago de los contribuyentes. Para ello se deben eliminar bonificaciones, cerrar vías de elusión y evasión y gravar solo los aumentos de renta de los contribuyentes. El primer paso sería eliminar la dualidad (gravando conjuntamente todas las rentas), reducir las exenciones (reinversión de plusvalías en la vivienda habitual, rentas en el extranjero, etc.), bonificaciones (ciertos alquileres y renta de actividades) y deducciones (planes de pensiones y maternidad). En segundo lugar, hay que cerrar vías de elusión (haciendo tributar anualmente a las SICAV por los incrementos de valor producidos, retomando la transparencia fiscal para evitar sociedades pantalla y eliminado ciertos regímenes en sociedades, entre otras cuestiones). Además, hay que reformar otras deducciones para hacerlas más justas (trabajo, por ejemplo) y el tratamiento de la inflación (actualización de plusvalías, indiciación del impuesto). Los tipos no deben cambiarse a corto plazo, aunque hay un margen de aumento (en relación a los vigentes en 2015 y 2016). El tipo marginal máximo no debería, en todo caso, superar el 50%.

La presión fiscal en España debería subir en el medio plazo al 40%, con lo que se igualaría al promedio de la UE

2. Sociedades. El objetivo debe ser la neutralidad del impuesto. Todas las sociedades, excepto las financieras, deben tributar al mismo tipo. Se deben eliminar casi todas las reducciones de la base (explotación de patentes, reserva de capitalización, por ejemplo), bonificaciones y deducciones (incluso la de I+D, salvo en sectores en que sean ineficientemente bajas). También hay que eliminar algunos regímenes especiales (tenencia de valores extranjeros, sociedades de capital riesgo) y revisar otros. Se debe limitar la aplicación del régimen de consolidación fiscal. Hay que endurecer y limitar la deducción por doble imposición de los dividendos y hacer permanente la limitación de compensar bases negativas al 25% de la base. Hay que limitar y controlar ciertas deducciones para que no se puedan usar sociedades para eludir el IRPF. Para reducir el fraude y la ingeniería financiera se debe incentivar la colaboración voluntaria, inspeccionar a las empresas con beneficios bajos en relación a los ingresos y crear un nuevo impuesto sobre la desviación de beneficios.

3. IVA. Se debe tender a un sistema con unas pocas exenciones y un solo tipo. También hay que eliminar los regímenes especiales. Se debe tipificar como delito ofertar y comprar bienes sin IVA. Hay un margen de entre 0 y 4 puntos para incrementar los tipos, pero a corto plazo no deben subirse.

4. Otros impuestos. Se debería reformar la base del Impuesto sobre el Patrimonio para que grave de forma igual todos los tipos de riqueza (mobiliaria, inmobiliaria y, parcialmente, la productiva). Se debe aumentar el Impuesto de Sucesiones y Donaciones entre parientes directos. Los impuestos medioambientales, sobre el tabaco y el alcohol deberían subir. Se deberían aumentar los impuestos al sector financiero y a las actividades especulativas.

5. Cotizaciones sociales. Las empresariales no deben reducirse de forma general porque impedirían pagar pensiones aceptables y los efectos sobre el empleo serían de corto plazo. Sustituirlas con otros impuestos no producirá ganancias. A medio plazo, para financiar las pensiones, se deben pasar parte de las cotizaciones para desempleo a pensiones, subir los tipos de las del trabajador y, marginalmente, los del empresario.

Lucha contra el fraude

La batalla real sigue pendiente. Esta lucha debe centrarse en una idea sencilla: defraudar no puede ser rentable. Esto requiere avanzar en varias direcciones: mayor probabilidad de detección, mayor sanción (pecuniaria y no pecuniaria) y cobro más eficaz en vía ejecutiva y responsabilidades solidarias.

En primer lugar, se debe ampliar el peso y funciones de la Oficina Nacional de Investigación del Fraude acompañándose de una especialización de jueces y fiscales así como de una policía fiscal. En segundo lugar, el Parlamento debe controlar la efectividad de la Agencia Tributaria. Se deben dedicar más recursos a la inspección, la mejora de información y el análisis de datos.

La lucha contra el fraude debe centrase en una idea muy sencilla: defraudar no puede ser rentable

Las sanciones pecuniarias deben elevarse sustancialmente y ampliarse a casos de elusión eliminando, además, la excusa absolutoria. Las no pecuniarias deben incluir publicidad en algunos casos, la inspección automática de los ejercicios no prescritos de todos los impuestos y la prohibición de contratación con la Administración. Se debe tipificar como infracción comprar sin IVA.

Paraísos fiscales

Se debe crear el concepto de zona fiscal privilegiada que incluya todos los territorios que no colaboran adecuadamente con las autoridades fiscales españolas. Hay que establecer un régimen fiscal disuasorio de estas zonas (gravando al 40% determinados pagos y no permitiendo deducir ningún gasto de esas zonas) y crear un impuesto sobre desviación de los beneficios (similar al creado por Reino Unido en 2015) para gravar las empresas que operan desde paraísos fiscales o que utilizan la ingeniería financiera.

Este artículo forma parte del libro Strategy Spain, 12 estrategias para cambiar un país (Peninsula Press, 2016), www.strategy-spain.com