13/8/2020
Análisis

Cambiar el sistema fiscal para promover el crecimiento incluyente

La pérdida global por la elusión del impuesto de sociedades ronda los 250.000 millones de dólares anuales y afecta particularmente a los países en vías de desarrollo

Ángel Gurría - 20/05/2016 - Número 34
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Cambiar el sistema fiscal para promover el crecimiento incluyente
Vista de la ciudad de Panamá, donde tiene su sede el despacho Mossack Fonseca, acusado de ayudar a evadir impuestos a ciudadanos de todo e l mundo. JOE RAEDLE / GETTY
La crisis financiera de 2008 obligó a muchos gobiernos a reducir el gasto público, aumentar impuestos y aplicar una serie de medidas de austeridad que afectaron a la calidad y disponibilidad de los servicios públicos. Al mismo tiempo, diversas empresas multinacionales alrededor del mundo fueron acusadas de elusión fiscal. Conforme la opinión pública comenzó a comprender las bajas tasas de impuestos que los principales agentes económicos pagaban en la práctica, los países enfrentaron una creciente percepción de que la carga tributaria no estaba distribuida equitativamente entre contribuyentes, lo cual, a su vez, afectó a la confianza de los ciudadanos en la integridad y  justicia de sus respectivos sistemas tributarios.

Consciente de la urgencia de tomar medidas para superar esta situación, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), con el apoyo del G20, puso en marcha el Proyecto Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) en 2012. Este proyecto, conocido en español como ‘’Erosión de la Base Imponible y Traslado de Beneficios’’, se enfoca principalmente en las técnicas de planificación fiscal que artificialmente separan los beneficios de las empresas del lugar en donde se genera la actividad económica y los desplazan a jurisdicciones de baja o nula tributación. El Proyecto BEPS tiene el objetivo de cerrar las lagunas en el sistema fiscal internacional que han facilitado dichas actividades, las cuales se han visto exacerbadas por la evolución de la economía globalizada. Durante décadas, la OCDE ha promocionado la eliminación de la doble imposición para fomentar el comercio transfronterizo y la inversión, y esto sigue siendo un objetivo fundamental de esta organización. Sin embargo, en los últimos años ha quedado claro que un sistema fiscal internacional que busca evitar la doble imposición no sería política o económicamente sostenible si no aborda también de manera eficaz la doble no imposición.

En la mayoría de los casos, dichas técnicas de planificación fiscal son legales, lo cual ha permitido a muchas empresas multinacionales aprovechar un sistema que fue desarrollado en un entorno económico tradicional y no en un mundo en el que los activos y la gente se mueven rápidamente a través de las fronteras, y en el cual los modelos de negocio incrementan su valor por medio de activos intangibles. Dado que el origen del fenómeno BEPS es fruto de la interacción entre los distintos factores internacionales y no radica en una sola norma o disposición tributaria, resulta clave actuar en el plano multilateral. Es por ello que la OCDE, bajo el impulso político del G20 y en coordinación con importantes economías emergentes, ha decidido actuar de manera coordinada para reescribir la normativa fiscal internacional.

Magnitud del problema

Después de dos años de trabajo intenso, la OCDE publicó y presentó ante los ministros de Finanzas del G20 un paquete integral de medidas anti-BEPS en octubre de 2015, con la  participación en igualdad de condiciones de 44 países, incluyendo tanto a miembros de la OCDE y del G20 como a Colombia y Letonia. Uno de los principales resultados esperados de dicho paquete de medidas era mostrar la magnitud del problema de BEPS. Según las estimaciones más prudentes, la pérdida global del impuesto de sociedades (CIT, del inglés Corporate Income Tax) ronda los 250.000 millones de dólares al año. Estas pérdidas son particularmente graves para los países en desarrollo, donde la dependencia del CIT como fuente de ingresos es, por lo general, mayor que en los países desarrollados.

La OCDE, bajo el impulso político del G20, busca cerrar las lagunas en el sistema tributario internacional

El paquete de medidas anti-BEPS, aprobado por los líderes del G20 en la Cumbre de Antalya los días 15 y 16 de noviembre de 2015, se apoya en tres pilares fundamentales: 1) asegurar que las normas tributarias en vigor estén alineadas con la ubicación de la actividad económica y la creación de valor, 2) instaurar coherencia entre los sistemas tributarios nacionales y las normas internacionales, y 3) promover la transparencia con miras a aumentar la certidumbre y previsibilidad jurídicas. Para lograrlo, el paquete contempla una serie de medidas diseñadas para contrarrestar las prácticas de BEPS, brindando detalles sobre las distintas políticas así como herramientas para su implementación, e incluyendo modelos de disposiciones que pueden ser incorporados en convenios fiscales y normas de derecho interno, plantillas y orientación práctica.

Concretamente, se elaboraron cuatro estándares básicos para combatir los problemas fundamentales de BEPS: 1) impedir la utilización abusiva de convenios fiscales consistente en identificar y aplicar el convenio más favorable (treaty shopping), 2) combatir las prácticas fiscales perniciosas con nuevas normas sobre los regímenes preferenciales y fomentar una mayor transparencia en lo relativo a los tax rulings (o acuerdos previos entre una administración tributaria competente y un contribuyente), 3) aportar una única visión global de las actividades y operaciones de las empresas multinacionales así como de la distribución de sus utilidades a las administraciones fiscales mediante informes desglosados por país, y 4) resolver de forma más efectiva las eventuales controversias a nivel internacional en materia tributaria a fin de garantizar una mayor seguridad jurídica a empresas y administraciones. Las normas en vigor que regulan la determinación de los precios de transferencia también fueron revisadas y actualizadas significativamente, de acuerdo con prácticas comerciales modernas (por ejemplo, las cadenas de valor mundiales y la importancia de los intangibles). En conjunto, estas medidas deberían restablecer el pago de impuestos en una serie de casos que, de otra manera, permanecerían libres de tributación. Igualmente, se trataría de garantizar que las ganancias sean registradas en el lugar donde se desarrollan las actividades económicas que las generan y donde se crea el valor.

Punto de inflexión

Más allá de los tecnicismos, el presente paquete de medidas BEPS marca un claro punto de inflexión en la historia del sistema impositivo a nivel internacional. Por primera vez, 44 países (que equivalen aproximadamente al 90% de la economía mundial) han trabajado conjuntamente y en igualdad de condiciones para reexaminar y replantear algunas de las normas esenciales de dicho sistema. El resultado es un consenso en cuestiones complejas de carácter técnico, respetando las perspectivas de los distintos países y buscando soluciones comunes a los desafíos compartidos que plantean las estrategias BEPS. Los países en desarrollo estuvieron implicados desde el principio, a través de diversas consultas regionales en las que participaron más de 120 jurisdicciones para dar forma a los resultados finales.

La aprobación por parte de los líderes del G20 significa que los 44 países que participaron en el proyecto desde su origen se han comprometido a la aplicación de todo el paquete.  No obstante, el Proyecto BEPS no ha llegado a su fin, y será necesario un enorme esfuerzo para garantizar la aplicación efectiva y generalizada de las diversas medidas por parte de todas las jurisdicciones involucradas. La clave del éxito dependerá de la calidad de la implementación. Ese trabajo ya está en marcha. Más de 90 países participan actualmente en el desarrollo de un instrumento multilateral que permitirá a todos los países interesados incorporar a su red de tratados fiscales bilaterales las medidas relacionadas con los tratados del paquete BEPS.

Superar las limitaciones

Asimismo, existe una línea de trabajo para desarrollar medidas prácticas que permitan a los países en desarrollo hacer frente a BEPS considerando sus limitaciones  —tales como la falta de datos comparables en casos de precios de transferencia o el uso de  incentivos fiscales— así como sus limitaciones en materia de capacidad institucional y de recursos humanos. Para garantizar la continuidad del consenso fiscal internacional, los países de la OCDE y del G20 han acordado emprender la siguiente fase del Proyecto BEPS articulando un nuevo marco que permita la participación directa, en igualdad de condiciones, de todos los países y jurisdicciones interesadas y comprometidas a implementar el paquete de medidas BEPS. 

El proyecto BEPS marca un claro punto de inflexión en la historia del sistema impositivo a nivel global

El pasado mes de febrero de 2016, con motivo de la reunión celebrada en Shanghái, los ministros de Finanzas del G20 aprobaron la estructura para este nuevo marco incluyente con miras a la reunión inaugural que se celebrará los días 30 de junio y 1 de julio de 2016 en Kioto. El mandato se centrará en favorecer y supervisar la aplicación del paquete de medidas BEPS y su impacto a lo largo del tiempo, realizando tareas de seguimiento técnico para completar o actualizar las medidas BEPS según sea necesario. Dicho marco supondrá el paso hacia la instauración de un sistema internacional seguro y previsible, que permita recaudar la contribución justa de impuestos de las empresas multinacionales que operan en todo el mundo, para bien de nuestros gobiernos y nuestras naciones, pero, sobre todo, para poder ampliar las oportunidades y mejorar la calidad de vida de nuestros pueblos.