20/6/2019
Política

El conflicto entre control y agilidad

Interventores y auditores. Radiografía de los altos cuerpos de la Administración. Sexto capítulo

Carlos Larroy - 27/05/2016 - Número 35
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El conflicto entre control y agilidad
Mikel Jaso

Son unos grandes desconocidos para la sociedad pese a que tienen la encomienda de velar por el buen uso del dinero público. Los interventores y auditores del Estado constituyen el cuerpo de funcionarios de élite que se encarga de elaborar técnicamente los Presupuestos Generales del Estado de acuerdo con las instrucciones emanadas del Gobierno, así como la contabilidad nacional, función especialmente relevante en los últimos años por los consabidos esfuerzos para controlar el déficit. Pero, además, sus tareas son vitales para prevenir casos de corrupción: tienen el deber de fiscalizar y auditar los gastos estatales y también están presentes en las mesas de contratación.

La casa madre de estos empleados públicos es la Intervención General del Estado (IGAE), adscrita al Ministerio de Hacienda, desde la que se ramifican las distintas intervenciones delegadas en los ministerios y otros organismos públicos estatales. También se encuentran en delegaciones en comunidades autónomas y provincias para autorizar los gastos que el Estado hace en dichos territorios. Básicamente, los interventores tienen tres herramientas para controlar el gasto: la fiscalización previa —que supone que deben dar el visto bueno a la inversión antes de que esta se ejecute—, la auditoría —una revisión del gasto a posteriori— y el control financiero permanente. Esta última función es más novedosa y se basa en controlar el gasto después de ejecutarlo pero de una manera más continua que la simple auditoría.

Entre los interventores hay un amplio debate sobre cuál de estas tres herramientas es la más idónea para controlar el buen uso del dinero público. Ocurre que, desde principios de los 80, el Estado ha ido desgajando parte de la Administración en agencias y empresas públicas con el argumento de lograr agilidad dentro de la en ocasiones lenta maquinaria administrativa. Pero el problema radica en que, con la excusa de ganar rapidez, la inmensa mayoría de las agencias y todas las empresas públicas han escapado de la fiscalización previa —los gestores pueden gastar allí el dinero sin el visto bueno del interventor—, de forma que el control se hace solo a posteriori. “Esto es algo que no solo han hecho España y sus comunidades autónomas. Los primeros que empezaron fueron los alemanes. En general, todos los gobiernos utilizan fórmulas para saltarse los tradicionales procesos de control con el argumento de intentar ser más rápidos”, señala Juan Francisco Martín Seco, que fue interventor general del Estado en la primera etapa de Felipe González.

Más agilidad, menos control

Unos defienden que el actual control financiero permanente que se hace en empresas públicas y agencias es el método ideal para combinar agilidad y control. Pero una parte considerable de ellos cree que debería recuperarse la fiscalización previa en todas o casi todas las ramas del Estado, porque contribuiría a prevenir casos de corrupción como el de la empresa pública Acuamed. “Cuando auditas un organismo que carece de fiscalización previa, descubres gastos que en ningún caso se hubieran hecho así si el interventor hubiera tenido que dar el visto bueno”, señala una funcionaria en activo.

Federico Montero, actual interventor en Patrimonio Nacional, es partidario de recuperar la fiscalización previa en la inmensa mayoría de agencias y organismos públicos. Pero no en el caso de las empresas estatales, ya que entiende que son entes que precisan de una enorme agilidad. “El problema de aquellos organismos que carecen de función interventora es que se hace muy complicado castigar al gestor que ha hecho las cosas mal. Con el paso del tiempo, hemos constatado que cuando se hace una revisión a posteriori es muy difícil recriminar malas prácticas porque, para entonces, ese gestor puede encontrarse en otra parte de la Administración o ni siquiera estar en ella. Esto con la fiscalización previa no ocurre porque, si se detectan irregularidades, la forma de castigo más sencilla es el cese del gestor.”

Con la fiscalización previa, que continúa vigente en muchos ámbitos como en los propios ministerios, el interventor tiene potestad para detener un gasto por razones estipuladas, por ejemplo, la falta de consignación presupuestaria. Esto hace que, según Martín Seco, la relación con el gestor sea “casi siempre conflictiva”, en el sentido de que el político tiende a despachar los asuntos con la máxima rapidez. No obstante, tanto el exinterventor general como otros interventores matizan que dichas disputas no suelen ir más allá de las propias del trabajo y que la relación mejora sustancialmente en el caso de que el gestor tenga experiencia previa en la Administración.

Independencia y designación

La IGAE está organizada de forma piramidal. En la cúspide está el interventor general del Estado, que es un cargo de confianza del Gobierno. A partir de ahí, todos los interventores que están en la IGAE dependen de él ya que todos los puestos se consiguen por libre designación. Esto, que en otros cuerpos genera importantes controversias sobre quién va a un sitio o a otro —como es el caso de los diplomáticos—, es visto con buenos ojos por la Asociación Profesional de Interventores y Auditores del Estado. Entienden que el hecho de que no les nombre un político sino alguien de su mismo cuerpo es una garantía de independencia. Además, exceptuando el caso del interventor general, en este cuerpo rara vez se producen traslados cuando hay un cambio de gobierno.

En efecto, si hay algo que estos funcionarios llevan a gala es precisamente su independencia política. “Una vez me llamó un ministro para decirme que no se entendía con su interventor. Le pregunté que cuántas discrepancias a sus informes me había enviado y me contestó que ninguna. Entonces le respondí que cuando me hubiera mandado cinco o seis, y viera si realmente el interventor lo estaba haciendo mal, decidiría”, recuerda Martín Seco.

Entre estos funcionarios se ha extendido la tesis de que su independencia ha hecho que apenas se hayan dado casos de corrupción en el Estado, ya que recuerdan que la financiación de los partidos compete al Tribunal de Cuentas. En este sentido, recuerdan que la mayoría de los casos de corrupción se han producido en ayuntamientos, diputaciones provinciales y, en menor medida, en las comunidades autónomas. Los funcionarios consultados consideran que esto puede deberse a que los cuerpos autonómicos son “muy jóvenes”, lo que, por desgracia, hace que su independencia sea “más limitada”. El caso concreto de los interventores de la administración local es “más preocupante” porque, según señalan las mismas fuentes, el actual sistema hace que estos funcionarios estén en ocasiones “a merced de los alcaldes” porque incluso sus retribuciones dependen de lo que dicte el primer edil.

Escasez de efectivos

El control que ejercen los interventores se ha visto mermado por la mencionada creación de empresas públicas. Pero también por la falta de efectivos que sufre la IGAE. De hecho, la Intervención se ha quejado ante el Ministerio de Hacienda por las constantes salidas de funcionarios con destino a otros organismos, como el Tribunal de Cuentas, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal o la propia Casa Real. La Asociación considera que harían falta unos 30 efectivos más en la IGAE para cubrir las necesidades, mientras que Gestha —el sindicato mayoritario de los técnicos del Ministerio de Hacienda— elevaría aún más esa cifra.

En este sentido, Carlos Cruzado, presidente de Gestha, recuerda que el Ministerio de Hacienda tiene que publicar todos los años una orden de insuficiencia de medios que le da potestad para contratar a empresas privadas para que realicen auditorías del sector público ante la falta de funcionarios. “Se ha convertido en algo habitual. Es ilógico que haya empresas externas auditando el sector público. Además, la IGAE ha estado haciendo en estos años mucho más hincapié en cuestiones económicas que en la detección de irregularidades. Se hacen los controles tradicionales y, si se localiza alguna, se elabora un informe especial y se da traslado a quien corresponda enjuiciarlo. Pero el problema es que no se han creado programas específicos dirigidos a hallar irregularidades0”.

Según datos facilitados por el Ministerio de Hacienda, el cuerpo está formado por 773 funcionarios, aunque solo 362 de ellos figuran en activo porque el 53% está desempeñando altos cargos en el sector público —servicios especiales— o están en excedencia. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre con los abogados del Estado o los técnicos comerciales, la razón de que haya tantos interventores excedentes no se debe a que estos funcionarios utilicen masivamente la puerta giratoria para pasarse a la empresa privada, sino a un defecto estadístico. Ocurre que los interventores del Estado estaban integrados hasta 1998 en el cuerpo de Inspectores de Finanzas, que entonces se escindió en inspectores de Hacienda, inspectores de seguros y los propios interventores. Muchos inspectores de finanzas habían hecho la doble especialidad en fiscalidad e intervención, de forma que, cuando se produjo la segregación, la inmensa mayoría optó por convertirse en inspector de Hacienda y cogerse la excedencia como interventor. Según los datos obtenidos este fue el caso de al menos 200 funcionarios.

66.000 euros al año

La Asociación de Interventores cree que sus compañeros optaron por el área de fiscalidad porque los inspectores de Hacienda cobran un poco más que ellos, gozan de un mayor prestigio social y son más demandados en el sector privado. Los interventores acceden a la Administración con un nivel 26, lo que les reporta desde el primer momento 47.000 euros brutos al año. La escasez de efectivos hace que asciendan pronto y su retribución crece hasta los 60.000 en el segundo año. Según la Asociación, las ganancias medias de estos funcionarios rondan los 66.000 euros brutos anuales, lo que supone que haya interventores delegados con sueldos que pueden alcanzar los 80.000. Por su parte, el actual interventor general del Estado, José Carlos Alcalde, tiene una remuneración de 113.000 euros, según Transparencia.

Pese a este defecto estadístico, sí hay algunos interventores en el sector privado (según datos facilitados por ellos mismos, serían 11 de los 366 que están en excedencia). Es el caso de José Luis de los Santos, que es el director de auditoría interna del BBVA, o Gerardo Sánchez Revenga, presidente de la Asociación de Empresas Contratistas con las Administraciones Públicas (Aesmide).

Pero en este cuerpo es mucho más habitual la excedencia por servicios especiales (41). Algunos de ellos están en política, aunque sobre todo en empresas públicas y gabinetes. Cabe mencionar a la presidenta de la CNMV, Elvira Rodríguez, al presidente de ADIF, Gonzalo Ferre Moltó, a la presidenta de la Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria (Segipsa), Alicia Díaz Zurro, o al director de la Fábrica de Moneda y Timbre, Jaime Sánchez Revenga.

Falta de opositores

Carlos Larroy
Para convertirse en interventor del Estado hay que ser licenciado o graduado universitario y superar un doble proceso selectivo: una oposición y un curso posterior. Los aspirantes disponen de academias privadas, la más conocida es el Centro de Estudios Financieros (CEF), aunque también hay preparadores independientes. La oposición suele convocarse todos los años, pero en 2010 y 2012 se suprimió por las restricciones presupuestarias. Esto ha provocado que el número de estudiantes se haya reducido un 20% respecto a antes de la crisis, lo que tiene muy preocupada a la Asociación Profesional de Interventores y Auditores del Estado, ya que están quedando plazas sin cubrir. “Otro problema es que este cuerpo es muy desconocido”, señala Ángela de Las Heras, jefa de estudios de CEF. Los aspirantes deben estudiar 183 temas, para lo que necesitan una media de tres años. La oposición consta de cinco pruebas, todas eliminatorias. En la primera deben responder a un test de 30 preguntas sobre Economía y Derecho. La segunda es práctica y consiste en resolver dos ejercicios de contabilidad y matemáticas financieras. La tercera es de idiomas. Los aspirantes han de elegir inglés o francés y realizar una prueba por escrito que puede contener desde una traducción directa hasta ejercicios de gramática o de comprensión lectora. No hay prueba oral. La penúltima prueba también es escrita y consiste en resolver 10 preguntas sobre el temario. Y en la última, los aspirantes deben recitar cuatro temas que tocan por sorteo. Los que superan la oposición son nombrados funcionarios en prácticas y pasan a hacer un curso selectivo en el Instituto de Estudios Fiscales. Allí reciben sobre todo clases prácticas durante otros nueve meses. Es necesario aprobarlo para convertirse en interventor.